dalla relazione i principi fondamentali della Costituzione

di Stefano Merlini


L'Assemblea costituente ed i principi fondamentali come fondamento del patto costituente

      La Costituzione italiana del 1948 si apre, come è noto, con dodici articoli contenenti i "principi fondamentali" della carta costituzionale stessa.

      L'indicazione di alcuni principi fondamentali della Costituzione, distinti, anche se coordinati, dai singoli diritti enumerati successivamente dalla carta costituzionale non apparteneva alla tradizione italiana. Lo Statuto albertino, già così parco nella definizione dei diritti di libertà, non conteneva nessun accenno ai diritti fondamentali: che, nella tradizione liberale erano, di solito, consegnati ad atti posti al di fuori delle costituzioni, anche se tali atti erano considerati parte integrante di esse. Questo era quanto era accaduto, ad esempio, nelle due più illustri esperienze costituzionali della fine del '700: quella americana (nella quale la costituzione del 1787 contiene solo norme sull'organizzazione del potere politico) e quella francese del 1789 con la Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino. Solo nel 1791, con l'approvazione da parte del congresso degli Stati Uniti del Bill of Rights in forma di emendamento alla carta costituzionale si può incominciare a parlere di un'integrazione, anche testuale, fra costituzioni e diritti di libertà individuale: che vengono, tuttavia, inseriti nelle costituzioni uno per uno, senza che si senta il bisogno di farli precedere da un quadro di principi fondamentali.

      La forza di questa tradizione spiega perché i costituenti del secondo dopoguerra non abbiano dato soluzioni univoche al problema dei diritti fondamentali.

      L'assemblea Costituente francese, anzitutto, confermò, nel 1946, la Dichiarazione del 1789: integrandola, tuttavia, con un "Preambolo" nel quale i più antichi diritti erano integrati con quei diritti dei cittadini nell'ordine sociale ed economico che avevano trovato, per la prima volta, enunciazione nella Costituzione di Weimar del 1919.

      Da questi punti di vista, diverse risultano essere le soluzioni date dalle nuove Costituzioni di due Stati usciti sconfitti dalla seconda guerra mondiale: la Germania ed il Giappone. In queste due Costituzioni, infatti, si trovano due "Preamboli", che risultano, però, dedicati a chiarire i termini della riconquistata sovranità statuale e non contengono, perciò, nessun accenno ai principi fondamentali. Per quanto riguarda la Costituzione della R. F. T. è, però, vero che i suoi primi articoli, dedicati ai "Diritti Fondamentali" hanno una tale ampiezza da corrispondere spesso (si veda, ad es. l'art. 3) al contenuto dei principi fondamentali enunciati nella Costituzione italiana.









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di Stefano Merlini


      Il significato da attribuire ai principi fondamentali ed il problema della, conseguente, loro migliore collocazione nel testo costituzionale, innescò una vivace polemica nella Assemblea Costituente italiana.

      Da un lato era, infatti, chiaro a tutti che quei principi assumevano un altissimo significato politico. Così come era accaduto in Francia e (attraverso una vicenda politica e costituzionale del tutto diversa) in Germania, i partiti che erano stati protagonisti del processo di fondazione della Costituzione italiana intendevano riassumere nei principi fondamentali le basi del patto, o "compromesso", politico che era stato alla fonte della stessa costituzione. Le carte costituzionali francese del 1946; italiana del 1948 e tedesca del 1949 dimostrano, infatti, se vengono lette senza pregiudizi, che un patto, o compromesso politico di fondo, si manifesta con chiarezza in tutte e tre le costituzioni. Il "compromesso" consiste, sostanzialmente, nella ricerca della coesistenza e di un punto di equilibrio fra la riaffermazione dei diritti e dei valori propri della tradizione liberale e l'enunciazione di nuovi diritti sociali che del costituzionalismo liberale non avevano, invece, fatto parte. Diverso è, ovviamente, nelle tre costituzioni il punto di equilibrio fra la tradizione della libertà individuale e quella della solidarietà sociale: destinata ad esprimersi prevalentemente attraverso lo Stato e le istituzioni pubbliche. In Francia ed in Italia la vicenda storica della Resistenza, la forza politica dei socialisti e dei comunisti, spostarono, certamente, più a sinistra quel punto di equilibrio. Tuttavia, anche nei punti più delicati, come quelli riguardanti il rapporto fra l'eguaglianza formale e quella sostanziale (art. 3 Cost.), le soluzioni finali assunte nella Costituzione costituirono sempre un punto di incontro: costituito (come ebbe a rilevare con una punta di polemica Piero Calamandrei) da un processo di reproche rinunzie dei maggiori partiti alle loro originarie impostazioni.

      Lo stesso Piero Calamandrei, autore della definizione del patto costituzionale come "compromesso" , si pronunciò, nel momento della discussione generale sul progetto di Costituzione proposto dalla Commissione dei 75, contro l'inserimento nel testo della Costituzione stessa dei primi dodici articoli. La natura politico-programmatica delle norme ivi contenute avrebbe consigliato, secondo la sua opinione, la loro collocazione in un preambolo, secondo la già ricordata tradizione francese, proprio per sottolineare il valore latamente, ed altamente, politico, più che giuridico, di quei principi.

      L'Assemblea Costituente respinse, quasi unanimemente, quel suggerimento. Il fatto è che nessuno dei partiti che erano stati autori del patto costituzionale sarebbe stato disposto a rinunciare all'idea che quei principi portassero in sé anche un valore giuridico vincolante. La situazione politica internazionale del 1947 rendeva assai problematica sia la continuazione di una comune collaborazione al governo dei partiti del C. L. N., sia la stessa possibilità di una, futura, fisiologica alternanza al governo fra quegli stessi partiti che erano alla ricerca del patto costituzionale. Perciò l'inserimento del compromesso sui principi fondamentali nel testo della Costituzione, l'attribuzione ad essi di un valore giuridico, oltrechè politico, rassicurava tutti i partiti: nel senso che quei principi assumevano un doppio significato. Da un lato, essi indicavano gli obbiettivi da raggiungere per la futura Repubblica. Dall'altro, essi segnavano, però, anche i limiti giuridico costituzionali del futuro indirizzo politico di maggioranza: quali che fossero i partiti che avrebbero avuto nelle loro mani il potere di governo.









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di Stefano Merlini


Il costituzionalismo del secondo dopoguerra e la rigidità della Costituzione

      Da questo punto di vista, dunque, i costituenti approvarono la Costituzione con la convinzione di aver attribuito ai principi fondamentali lo stesso valore delle altre norme costituzionali. Al di là del loro contenuto (che rifletteva quell'accordo politico basilare, al quale abbiamo appena fatto cenno) si riteneva che i principi fondamentali fossero diversi dalle altre norme contenute nella Costituzione solo perché gli interpreti della Costituzione e delle leggi (la Corte Costituzionale, anzitutto, ma anche la magistratura e la pubblica amministrazione) avrebbero dovuto ispirarsi ad essi nella lettura delle singole norme della Costituzione. Di più, essi avrebbero dovuto costituire il criterio guida del parlamento nell'approvazione della legislazione ordinaria destinata ad incidere, nel futuro, in tutta quella serie, assai numerosa, di materie già regolate dalla Costituzione.

      Il tema dei principi fondamentali si collega, per questi motivi, a quello della rigidità della Costituzione ed a quello del rapporto fra l'indirizzo politico costituzionale e l'indirizzo politico di maggioranza.

      Per un primo aspetto, infatti, è del tutto evidente che sarebbe stato sostanzialmente inutile parlare di principi fondamentali in una costituzione di tipo flessibile. Se è vero che lo stesso Statuto Albertino si qualificava come "Legge fondamentale, perpetua ed irrevocabile della Monarchia" , la "fondamentalità" dei principi contenuti nello Statuto era stata trascinata con sé dalla convinzione che l'onnipotenza parlamentare, da un lato, e l'assenza di procedure aggravate di revisione, dall'altro, consentissero la possibilità di modificare tranquillamente per via di leggi ordinarie tutte le norme statutarie: ivi comprese quelle che potevano essere definite fondamentali. In tal modo era stato possibile al fascismo far cadere, ad esempio, il principio della divisione fra potere legislativo ed esecutivo (l. n. 100 del 1926) o quello riguardante la forma di governo parlamentare, perlomeno nell'interpretazione consuetudinaria che era stata data dello Statuto (l n. 2263 del 1925).

      L'introduzione del principio di rigidità della costituzione e l'enunciazione, nel corpo di questa, di alcuni principi fondamentali costituiscono, allora, da questo punto di vista, due aspetti del medesimo fenomeno storico.

      Con le costituzioni del secondo dopoguerra termina, infatti, l'età dell'assolutismo parlamentare. L'affermazione di un "patto costituzionale" ha infatti un senso solo se quel patto esprime la volontà di quelle che Mortati chiamò la "forze poliche dominanti" di far permanere quel patto per un periodo storico indeterminato. Si potrebbe dire, anzi, che con la formula della rigidità della costituzione le forze politiche "fondatrici" della costituzione stessa ritenevano che con il patto costituzionale si chiudesse un periodo storico e se ne aprisse un altro: dotato di caratteri così nuovi da rendere necessario un documento che ne sancisse, insieme, la rilevanza e la permanenza nel tempo.

      Il parlamento, inteso come luogo nel quale si esprimono attraverso la rappresentanza politica, una maggioranza ed una minoranza, perde, quindi, il potere di disporre della costituzione. Il principio di maggioranza, fino ad allora dotato di una forza pressochè assoluta, si arresta di fronte alle norme costituzionali. L'introduzione, fra gli organi costituzionali, della corte costituzionale, chiamata ad interpretare la legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge pone, a ben vedere, questo organo al di sopra del parlamento e del governo. Dunque, il principio della rigidità della costituzione si sostituisce, nella gerarchia dei valori, al principio dell'onnipotenza parlamentare. Da un punto di vista teorico-concettuale questo nuovo schema non porrebbe gravi problemi se le norme della costituzione contenessero solo divieti perché, in questo caso, la forza superiore delle norme costituzionali sarebbe solo passiva: nel senso che sarebbe sufficiente che le leggi ordinarie non contraddicessero, con le loro disposizioni, ai comandi della costituzione. In realtà, come si dirà piu' ampiamente fra poco, l'esistenza dei principi fondamentali e, più in generale, la presenza di " norme principio" in tutte le parti della costituzione ha posto il problema della corrispondenza in positivo fra la costituzione e le leggi ordinarie e, dunque, fra l'indirizzo politico-costituzionale e quello di maggioranza.

      Al di là di questo è , però, anche vero che la rigidità delle costituzioni del secondo dopoguerra deve essere letta anche da un secondo punto di vista: forse storicamente ancor piu'rilevante della fine del principio dell'onnipotenza parlamentare.

      Tutte le costituzioni sopra citate contengono, infatti, principi, che solo superficialmente potrebbero essere considerati espressione della volontà delle singole assemblee costituenti che in Francia come in Italia, in Germania come in Giappone hanno prodotto e approvato le nuove costituzioni nazionali. In realtà, in parte per il processo storico che ha presieduto al secondo dopoguerra (la sconfitta del totalitarismo nazi-fascista e l'egemonia, in occidente, delle grandi democrazie vincitrici della guerra), in parte per l'assunzione dei principi fondamentali del liberalismo democratico nelle grandi Carte delle organizzazioni internazionali (Statuto dell'ONU del 1945; Dichiarazione Universale dei diritti dell'Uomo del 1948; Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell' uomo e delle libertà fondamentali del 1950) si dimostra l'esistenza di "una dimensione piu'ampia ... del raggio di azione della politica statale..." (Dogliani): quindi, di una insopprimibile dimensione internazionale del costituzionalismo, naturalmente limitatrice delle sovranità nazionali. E', quest'ultimo, un processo che inizia subito dopo la conclusione della seconda guerra mondiale e che sarà destinato, per quanto riguarda il continente europeo, a proseguire con il Trattato di Roma del 1957, fino alla Unione Europea ed al Trattato di Maastricht: antesignano, malgrado le sue carenze, di una futura "Costituzione Europea" .









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di Stefano Merlini


Il valore dei principi fondamentali ed il principio di maggioranza

      Per quanto riguarda i principi fondamentali, è vero che uno dei piu'delicati problemi riguarda il rapporto fra questi e l'indirizzo politico di maggioranza.

      Si tratta, come è bene precisare subito, di un problema che non è solo italiano, ma che diviene, in Italia, particolarmente importante per almeno due ordini di ragioni.

      Come si è detto poco sopra, mentre negli altri grandi paesi europei a costituzione rigida i principi fondamentali erano consegnati a preamboli o integrati nelle singole norme della costituzione (così da assumere scarsa rilevanza), in Italia l'Assemblea Costituente scelse la strada di dare ad essi il massimo possibile di definizione e manifestò, con chiarezza, la volontà di considerarli vere e proprie norme giuridiche di rango costituzionale.

      Nel par. 4 cercherò di chiarire quali siano in concreto i principi fondamentali assunti nella Costituzione. Per il momento è sufficiente tenere presente che la dottrina prevalente ritiene che nei principi fondamentali si esprimano i "valori assunti a contrassegno della forma di Stato" (Mortati). A differenza di quanto avviene in altri sistemi costituzionali esistono, dunque, in Italia numerosi e penetranti "valori" (ad es. quello riguardante la tutela sostanziale dello sviluppo della persona; quello riguardante la tutela del lavoro) che debbono essere obbligatoriamente attuati dal parlamento e da tutto il sistema delle autonomie aventi rilievo politico (art. 5 Cost. ).

      Il problema è come tutto questo si concili con il riconoscimento esplicito, nella stessa Costituzione, della autonomia e del valore del principio di maggioranza.

      La forma di governo indicata dalla Costituzione non è, infatti, sicuramente ispirata né a principi unanimistici, né a modelli di funzionamento di tipo assembleare. Rilevanti sono, a questo proposito, sia l'art. 64 (in base al quale la volontà delle camere si forma in base alla maggioranza relativa dei presenti), sia gli articoli 94 e 95: per i quali il governo ed il parlamento debbono essere legati da un rapporto fiduciario che si manifesta attraverso il voto espresso dalla maggioranza del parlamento su un programma contenente l'indirizzo politico di governo.

      Il punto di partenza non può, dunque, non essere il riconoscimento del fatto che l'esistenza ed il funzionamento nel nostro sistema costituzionale del principio di maggioranza non soltanto è riconosciuto in singole norme della Costituzione, ma fa parte indissolubilmente di quello stesso principio democratico che è assunto, come principio fondamentale, dall'art. 1 Cost. ("L'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro"). è vero che l'adozione di una costituzione rigida ha, come scopo fondamentale, quello di porre dei limiti ad un'esplicazione altrimenti illimitata del principio di maggioranza. è del tutto evidente, però, che nessuna democrazia può vivere, funzionare e svilupparsi se il principio di maggioranza non costituisce la regola del normale funzionamento del sistema; mentre le limitazioni a quel principio debbono essere ristrette alle decisioni riguardanti interessi, diritti o procedure che per comune consenso debbono essere sottratte alla mutabilità delle maggioranze e delle minoranze.

      Il punto di equilibrio fra il potere-dovere della maggioranza di compiere le necessarie scelte di indirizzo politico ed il limite dell "indirizzo politico costituzionale" è stato, invece, a lungo incerto nella storia dell'Italia repubblicana.

      Il rapporto maggioranza-minoranza non si è , infatti, svolto secondo i parametri propri delle normali forme di governo parlamentari. La formazione stessa della prima legislatura repubblicana del 1948 avvenne sulla base di una reciproca delegittimazione fra i partiti politici del centro destra (che erano al governo) ed i partiti di sinistra, che si trovavano all'opposizione. In quel contesto, mentre i partiti di governo si riconoscevano nella conventio ad excludendum (cioè nel patto di permanente esclusione del PCI dal governo, in quanto partito antisistema), le opposizioni rivendicavano il loro diritto a partecipare alla definizione della "politica nazionale" . Secondo un'opinione che ebbe un eco inportante anche dal punto di vista politico, il solo indirizzo di maggioranza non sarebbe stato sufficiente ad esaurire una politica di attuazione dei valori costituzionali. Rispetto ad essi si rendeva, invece, necessaria la ricerca di un permanente consenso fra maggioranza ed opposizione (Basso). Questo modo di intendere il rapporto fra i principi fondamentali, i valori costituzionali e l'indirizzo politico di maggioranza appare ormai datato: anche se alcuni riflessi di quel modo di pensare ai rapporti fra maggioranza ed opposizione giungono fino al "governo di solidarietà nazionale" del 1979.

      L'adozione nel 1993 di una legge elettorale di tipo prevalentemente maggioritario sta progressivamente conducendo ad una "Costituzione materiale" nella quale il ruolo della maggioranza e dell'opposizione appaiono meglio definiti. Tutto ciò finisce anche per riguardare il rapporto fra l'indirizzo politico di maggioranza e la attuazione dei principi fondamentali della costituzione. Il maggior rilievo dell'indirizzo politico di maggioranza che è connaturato ad una forma di governo basata sul sistema elettorale maggioritario non porta, ovviamente, con sé una diminuzione del valore precettivo dei principi fondamentali della Costituzione. D'altra parte, in una forma di governo che si sviluppa verso una piu' netta distinzione dei ruoli fra maggioranza e minoranza, la partecipazione di quest'ultima all'esercizio della funzione legislativa non può assumere piu'i caratteri spesso "consociativi" del passato. In questa situazione, appare del tutto evidente che è la maggioranza di governo ad assumersi l'intera responsabilità della attuazione o della inattuazione dei valori e dei principi fondamentali della Costituzione. Alla minoranza non spetta, dunque, piu'il potere di partecipare alla formazione dell' indirizzo politico quando appaia in questione l'attuazione dei principi fondamentali della Costituzione. La forma di governo maggioritaria sembra, piuttosto, sottolineare il dovere costituzionale proprio della minoranza di esercitare uno stretto controllo sul modo con il quale la maggioranza attua i principi ed i valori della Costituzione. In questo quadro, il corpo elettorale assume, come è evidente, il ruolo di giudice politico di ultima istanza sugli eventuali conflitti che, sul punto, possono nascere fra maggioranza e minoranza. L'inserimento dei principi fondamentali nella normale dialettica maggioranza-opposizione conduce, forse, a ridurre il valore giuridico degli stessi: anche se occorre ricordare che anche in passato si è molto discusso sul valore giuridico dei principi fondamentali, in quanto si è ritenuto (partendo da Calamandrei) che la maggior parte di essi fossero realizzabili solo attraverso un intervento attivo da parte dei poteri pubblici. Dunque, la mancanza di una diretta "giustiziabilità" finiva per privarli del requisito della giuridicità.
      Tutto ciò non significa, però, che i principi fondamentali abbiano un valore esclusivamente politico. Anzitutto, la giustiziabilità di alcuni di essi non pare assolutamente da escludere (si vedano, ad esempio, le norme in materia di eguaglianza); inoltre, come è ormai consolidato nella stessa giurisprudenza costituzionale, essi costituiscono il canone obbligatorio di interpretazione di tutte le norme costituzionali. Dunque, a quel parametro di interpretazione debbono attenersi non solo la corte costituzionale, ma anche la magistratura ordinaria ed amministrativa e la pubblica amministrazione.

      In conclusione, l'interpretazione-applicazione dei principi fondamentali della Costituzione, sta divenendo, oggi, una delle componenti fondamentali del gioco politico. Essa può, anzi, assumere, come sta avvenendo a proposito della definizione dello Stato sociale e delle politiche di welfare, un ruolo di primo piano nei rapporti fra maggioranza e minoranza (ed anche, in modo più anomalo all'interno della stessa maggioranza). Sullo sfondo del conflitto riguardante i pricipi dello Stato sociale, si colloca, come è giusto, l'appello al giudizio del corpo elettorale: in un sistema che appare in grado (anche se con evidenti limiti) di assicurare una "sanzione politica" fino ad ieri del tutto impossibile nella nostra forma di governo.









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di Stefano Merlini


Valore giuridico dei principi fondamentali e revisione della Costituzione

      L'importanza dei principi fondamentali dal punto di vista della loro efficacia giuridica si è , tuttavia, accentuata negli ultimi anni per quanto riguarda due temi che non erano adeguatamente emersi all'epoca dell'Assemblea Costituente.

      Il primo di questi, riguarda i limiti alla revisione della Costituzione.

      Occorre ricordare, infatti, che l'art. 138 Cost. prevede un "irrigidimento" della Costituzione esclusivamente sul piano procedurale (maggioranza assoluta; doppia votazione; referendum). Dal punto di vista dei possibili contenuti delle revisioni costituzionali sembra, apparentemente, che essi siano del tutto indifferenti alla Costituzione che potrebbe, dunque, essere non soltanto mutata ma addirittura stravolta da modifiche del tutto opposte rispetto alle norme vigenti. Tuttavia, già la stessa dottrina aveva rilevato che le leggi di revisione della Costituzione non occupano, nella gerarchia delle fonti, un grado pari a quello della Costituzione (dato che il potere di revisione della carta costituzionale è pur sempre, a differenza del potere costituente un potere costituito): in conseguenza, dal punto di vista del contenuto, le leggi di revisione della Costituzione debbono rispettare "i principi essenziali del tipo di Stato quale risulta dall'ordinamento in atto" (Mortati, 1967).

      Questa dottrina è stata, piu'recentemente, fatta propria e sviluppata dalla Corte Costituzionale, la quale, nella sentenza n. 1146 del 1988 ha affermato che la Costituzione contiene alcuni principi supremi che non possono essere modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali. Tali "principi supremi" non sono soltanto quelli previsti espressamente dalla Costituzione (art. 139), ma anche quelli che: "... pur non essendo espressamente menzionati tra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all'essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana" .

      Come si dirà subito, la immodificabilità dei principi supremi si svolge in due direzioni: anzitutto nel senso del limite implicito alla revisione della Costituzione, ma, poi, anche nel senso diverso del limite della "derogabilità " alla Costituzione stessa (Onida).

      Prima di parlare di questo, sembra, tuttavia, necessario precisare in che cosa consistano i principi supremi nel senso sopra indicato dalla Corte Costituzionale. è evidente, infatti, che tali principi supremi si ispirano in gran parte al contenuto dei principi fondamentali della Costituzione: senza, però, identificarsi totalmente con essi. Anzitutto, la stessa denominazione di tali principi (supremi) lascia intendere che per giungere all'identificazione di essi è necessario, per l'interprete, compiere uno sforzo di sintesi ulteriore rispetto alla lettera degli stessi principi fondamentali. Inoltre, la Corte Costituzionale ha voluto avvertire che il limite alla revisione-derogabilità della Costituzione risiede non direttamente nei valori supremi, ma nella loro "essenza" . La prudenza della Corte Costituzionale nell'indicare i limiti alla revisione ed alla derogabilità della Costituzione si spiega con la considerazione che in tutte le costituzioni ispirate a rigidità il principio della revisione costituzionale introduce un elemento di necessaria (anche se garantita) flessibilità che ha il fine di consentire l'adattamento delle norme costituzionali a mutate condizioni storiche. Ragionando "a contrario" si può dire che se la rigidità della Costituzione fosse assoluta, le ragioni di mutamento-adeguamento della carta costituzionale che pure fossero ritenute fondate dalla grande maggioranza del parlamento non potrebbero trovare altro sbocco che nell' azzeramento della Costituzione e nella illegittima riapparizione di un potere costituente che appare, invece, escluso del tutto (nella nostra, come in altre, costituzioni) proprio dalla previsione di un legittimo e limitato potere di revisione.

      Perché tutto questo abbia un senso è necessario, tuttavia, che i limiti alla revisione-derogabilità della Costituzione siano effettivamente ristretti. Nella sintetica enunciazione della Corte essi sembrano, in definitiva, identificarsi con i valori fondanti di quel "patto costituente" al quale abbiamo fatto cenno sopra. In materia di libertà, dunque, ad esempio, in quel principio di tutela della personalità dell'uomo che è a fondamento dell'art. 2 Cost.; in materia di definizione dello Stato sociale, in quell'equilibrio fra diritti e doveri che ispira di sé l'art. 3 Cost.; in materia di forma di governo, la permanenza del principio democratico al quale si riferisce inderogabilmente l'art. 1 Cost.

      Come è del tutto evidente, il limite dell'essenza dei valori supremi della Costituzione vale non soltanto nell'ipotesi di revisione della Costituzione che è prevista dall'art. 138 Cost., ma anche nelle altre ipotesi di revisione che possono porsi in occasione di modifiche, attraverso leggi costituzionali, allo stesso art. 138 Cost.

      A questo proposito, è , però, importante avvertire che la stessa revisione dell'art. 138 Cost. deve rispettare l'essenza dei principi supremi della Costituzione. In conseguenza, le modifiche di quell'articolo (di fatto, più volte approvate dal parlamento: come è avvenuto con legge costituzionale nel 1993, commissione bicamerale De Mita Iotti, e nel 1997, Commissione D'Alema) sono sottoponibili al controllo della Corte Costituzionale.

      Inoltre, la stessa Corte si è dichiarata competente a giudicare del rispetto dell'essenza dei principi supremi della Costituzione anche in occasione di quei procedimenti derogatori alle norme costituzionali che sono previsti dalla stessa Costituzione. In questo senso, la Corte è intervenuta a proposito di quel particolare procedimento di modifiche alla Costituzione che fu introdotto dall'art. 7 Cost. [vedi anche Patti Lateranensi e revisione del Concordato]

      Ancora piu'importante, ed attuale, appare il procedimento di derogabilità alla Costituzione che è stato previsto a proposito delle organizzazioni sovranazionali, come l'Unione Europea, dall'art. 11 Cost.. Anche qui, la peculiare larghezza con la quale i costituenti hanno autorizzato la possibilità di limitazioni alla sovranità nazionale (larghezza di cui oggi vengono chieste giustamente limitazioni proprio in sede di Bicamerale) ha spinto la Corte ad affermare che i trattati riguardanti l'Unione ed il procedimento di automatico adeguamento del diritto nazionale al diritto comunitario sono soggetti al rispetto dell' essenza di quei principi fondamentali sul rispetto dei quali spetta alla sola Corte di vigilare.









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di Stefano Merlini


Il contenuto essenziale dei principi fondamentali

      Per quel che riguarda il contenuto dei principi fondamentali, possono essere dati, qui, soltanto alcuni cenni essenziali.

      Il principio democratico, anzitutto, che è stabilito dall'art. 1 Cost. appare, oggi, di grande rilievo: in presenza di una legge costituzionale (n. 1, 1997) che attribuisce alla commissione bicamerale il potere di proporre un progetto di modifica della seconda parte della Costituzione: e, quindi, anche della vigente forma di governo.

      Anche in base alla sentenza n. 1146 del 1988, appare del tutto evidente che la forma di governo parlamentare, che appare costituzionalizzata negli att. 92-95 Cost., non appare immodificabile. L'essenza del pricipio fondamentale in tema di forma di governo appare essere, infatti, il rispetto del principio democratico quale che sia la forma di governo prescelta in sede di revisione costituzionale. In concreto, sia una forma di governo parlamentare modificata, sia una forma di governo presidenziale o semi-presidenziale dovranno rispettare i principi della democrazia rappresentativa (per la quale tutti gli organi detentori di sovranità debbono derivare, direttamente o indirettamente, dal popolo e di fronte ad esso debbono essere responsabili) e, forse, anche di quel bilanciamento fra democrazia rappresentativa e democrazia diretta, fra la democrazia che si esprime nello Stato centrale e quella che si esprime nelle autonomie locali, che appare essere connaturato al fondamento del "patto" costituzionale. Sicuramente, però, anche i limiti del principio democratico fanno parte dei principi fondamentali in questa materia. A questo proposito, l'autonomia e la indipendenza della magistratura e l'imparzialità della pubblica amministrazione costituiscono il naturale limite esterno all'estendibilità del principio democratico: così come il principio di tutela delle minoranze costituisce il principale limite "interno" a questo stesso principio.

      Del tutto evidenti appaiono, inoltre, le connessioni fra il principio democratico e gli altri principi fondamentali rivolti alla tutela della persona. Come è stato sottolineato (Onida), la tutela delle libertà civili e le condizioni che assicurino un'effetiva partecipazione dei cittadini alla vita politica del paese costituiscono la condizione stessa del funzionamento effettivo della democrazia.

      Lo stesso principio personalista costituisce, sotto un diverso profilo, un limite del principio democratico.

      Ad iniziare dalle costituzioni della fine del '700, il principio della tutela della persona è stato visto, infatti, come il naturale limite all'ingerenza ed all'espansione della sovranità politica. La personalità dell'uomo ed il suo libero sviluppo è stata vista, infatti, come il principale ed insuperabile limite al potere pubblico, a qualsiasi livello esso si manifesti. Più modernamente, il principio personalista evidenzia una concezione del rapporto fra Stato ed individuo che appare rovesciata non soltanto rispetto all'esperienza dell'assolutismo, ma anche nel confronto con le contemporanee forme di Stato totalitarie: nelle quali gli individui sono considerati funzionali rispetto ai fini pubblici e statuali.

      Una Costituzione contemporanea, come è la nostra, integra, tuttavia, il principio personalista con quello pluralista.

      Secondo l'art. 2 Cost., infatti, la personalità dell'uomo, e, quindi i suoi diritti inviolabili, si svolgono "nelle formazioni sociali" . Dunque, in base a questa impostazione, appare del tutto conseguente che venga tutelato non soltanto il diritto degli individui di promuovere liberamente "formazioni sociali" (non soltanto associazioni), volte ad un pluralismo di fini che è limitato soltanto (art. 18 Cost. ) dal divieto di proporsi quei fini che sono vietati ai singoli dalla legge penale, ma appare anche evidente che le stesse formazioni sociali risultano essere titolari di diritti che sono in via di principio, sia per quanto riguarda la loro estensione, sia per quanto riguarda la loro tutela, del tutto assimilabili ai diritti della persona.

      Infine, il principio lavorista chiude, tradizionalmente, l'elenco dei principi fondamentali della Costituzione.

      La definizione della Repubblica come "fondata sul lavoro" è stata oggetto di anche contrapposte interpretazioni. è del tutto evidente, però, che lo svolgimento di un'attività lavorativa non appare condizione per il godimento dei diritti della persona: sia che si tratti di quelli di libertà individuale, sia che si tratti di quelli relativi alla sfera politica. Il principio lavorista appare, invece, essere un diritto spettante agli individui nella sfera economico-sociale. Non diritto ad un astensione, al riconoscimento di un limite, per l'attività dei pubblici poteri, ma, al contrario, diritto ad ottenere un attivo intervento da parte dello Stato perché siano realizzate tutte le possibili opportunità di lavoro per i cittadini.

      Da questo punto di vista si pone, dunque, il difficile problema di quali possano, o debbano, essere gli strumenti attraverso i quali lo Stato rende effettivo tale diritto. Gli artt. 41 e 43 della Costituzione prevedono, a questo proposito, anche la possibilità di forme di intervento diretto dello Stato nella sfera economica. In che misura tale intervento si debba realizzare, quale debba essere il rapporto fra lo Stato-interventista e lo Stato regolatore dell'attività economica (come è oggi più frequentemente sottolineato) sembra essere rimesso alle scelte concrete dell'indirizzo politico. Soprattutto su questo terreno, inevitabilmente ampia sembra essere la discrezionalità delle scelte politiche: cosicché la sanzione per il mancato raggiungimento del principio fondamentale in questione sembra spettare, in ultima analisi, allo stesso corpo elettorale.