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schede
il quadro storico-giuridico e i principi ispiratori della Costituzione

riferimento alla relazione del prof. Ugo De Siervo

schede (D) a cura del prof. Stefano Bertelli


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"il quadro storico-giuridico e i principi ispiratori della Costituzione"                        


   REGIONI
     
      "Lo studio della distribuzione territoriale del potere politico è un modo per affrontare il problema dei rapporti tra società e stato. Le soluzioni di tale problema sono profondamente segnate dalla (e al tempo stesso influenzano la) storia politica, sociale e costituzionale di un paese, cioè caratterizzano la stessa forma di stato. E' noto che si danno due ordini di soluzioni estreme: quelle a prevalenza autonomistica con quote di "sovranità territoriale", espressa dagli stati federali, e quelle a prevalenza centralistica (con corredo di semplice decentramento di uffici dalla capitale alle periferie), espressa dagli stati unitari ed accentrati [...].
      All'interno, in una posizione intermedia, si collocano sia la soluzione inglese del "self government " (autogoverno delle comunità locali), sia la soluzione italiana, e oggi anche spagnola, di uno stato regionale, di uno stato, cioè, che vede costituzionalmente garantita la presenza di enti regionali dotati di ampia autonomia
". (Enzo Balboni)
      Lo stato unitario non prevede autonomie locali o ne prevede di tipo molto debole con funzioni solo amministrative, ed è accentrato, cioè centralizza nei soli organi costituzionali della capitale la funzione legislativa, amministrativa, giurisdizionale, di indirizzo politico (è questa la forma assunta dalle monarchie europee dell'800 e in particolare dalla Francia di Napoleone, Primo Console e poi Imperatore).
      Lo stato federale è uno stato di stati e nasce, in genere, con un processo dal basso verso l'alto, quando più stati sovrani mettono in comune, affidandole ad un ente superiore, la politica estera e la difesa, l'indirizzo politico generale e il quadro normativo dei princìpi generali dell'ordinamento, etc. Gli stati membri o federati conservano una forte sovranità separata in campo legislativo, amministrativo e giurisdizionale. Sono stati federali gli USA, il Canada, il Messico, l'Argentina, il Brasile, l'India, l'Australia, la Germania, la Svizzera, il Belgio, l'Austria; lo furono l'Unione Sovietica e la Jugoslavia. In genere negli stati federali (che normalmente hanno una vasta estensione) la capitale non è la città più grande ed ha un suo piccolo territorio proprio non facente parte di nessuno stato membro (cfr Washington D.C. [District of Columbia], Ottawa, Brasilia, New Delhi, Canberra; vedi anche Bonn finché la capitale non è tornata ad essere Berlino). In genere negli stati federali il parlamento è bicamerale e la seconda camera (Senato) rappresenta gli stati membri (cfr il Senato americano con due rappresentanti per ognuno dei 50 stati, il Bundesrat tedesco, il Consiglio degli Stati indiano, quello che fu il Soviet delle Nazionalità in URSS).
      Anche nella bozza della Bicamerale si proponeva un Senato "integrato da consiglieri comunali, provinciali e regionali eletti in ciascuna regione in numero pari a quello dei relativi senatori" (cfr. art. 89, seconda bozza) quando esso fosse riunito in "sessione speciale" per esaminare disegni di legge che riguardassero leggi sulle elezioni, gli organi, le funzioni, l'autonomia finanziaria di comuni, province e regioni, ma non diventava la "Camera delle Regioni" (come avrebbe voluto una parte della DC alla Costituente, e, successivamente, soprattutto le regioni stesse e i movimenti autonomisti e federalisti).
      La confederazione di stati è un'unione di stati che mettono in comune, ogni volta decidendole assieme, alcune politiche e alcune funzioni, ma non creano un "super-stato"; nascono con un trattato e con un trattato si possono sciogliere (lo fu la RAU - Repubblica Araba Unita - fra Libia, Egitto e Sudan; lo fu per un periodo la Svizzera, la quale però, a dispetto del suo nome - Confoederatio Helvetica - è uno stato federale; lo fu il Benelux).
      Dalle definizioni sopra dette deriva che l'attuale UE è sicuramente una confederazione di stati, ma essendo un'organizzazione sovranazionale, già nel trattato di Maastricht ci sono le premesse per arrivare ad uno stato federale (gli Stati Uniti d'Europa?).
      Lo stato regionale si ha, in genere con un movimento dall'alto verso il basso, quando l'ente centrale "ripartisce" la sua sovranità sul territorio creando veri e propri enti territoriali autonomi (le regioni), che sono sì a sovranità derivata (e non originaria) ma ne hanno abbastanza per autoregolarsi e autogovernarsi, hanno cioè proprie funzioni legislative. Sono stati regionali l'Italia e la Spagna. In Francia si è tentata una certa régionalisation ma molto debole. I Länder tedeschi hanno più poteri delle regioni italiane, ma meno degli stati membri degli Stati Uniti. I movimenti da un capo all'altro del ventaglio di posizioni fra stato unitario, stato regionale, stato federale, sono andati e vanno in entrambi i sensi. Gli stati federali si stanno un po' "unitarizzando": i governi centrali americano e tedesco prevalgono sempre di più. Gli stati regionali si vanno "federalizzando": le regioni chiedono più poteri ed alcune hanno autonomia speciale: le cinque regioni italiane insulari e mistilingue a statuto speciale; la Catalogna e i Paesi Baschi in Spagna (sul nostro modello - anche se bisogna dire che in Spagna tutte le regioni sono autonome e le due citate lo sono ancor di più); recentissimamente il Galles e la Scozia in Gran Bretagna (devolution). Gli stati unitari possono passare alla forma federale senza passare attraverso quella regionale (il Belgio dal 6/2/93 pochi mesi prima della morte del re Baldovino II); gli stati federali possono separarsi definitivamente (la Cecoslovacchia dall'1/1/93 in Repubblica Ceca e Repubblica Slovacca; lo stato federale URSS diventò la confederazione CSI e poi sono nati tanti stati sovrani separati [l'art. 72 della Costituzione dell'URSS del 1977 - Breznev - recitava: "Ogni repubblica federata conserva il diritto di libera separazione dall'URSS", ma quando ci provarono i Baltici e i Caucasici ci fu la repressione da parte dello stato centrale]).
      Per capire la natura dello stato regionale italiano bisogna fare riferimento all'art. 5 Cost. che dichiara:"La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; [...]". Dunque prima di tutto si dichiara che l'Italia non è federale, né potrebbe diventare una confederazione di stati se non con legge costituzionale che modificasse l'art. 5, e, in ogni caso, se divenisse federale, nessuna regione federata avrebbe il diritto alla separazione, sempre a meno che non si modifichi l'art. 5. Poi "riconosce", cioè accoglie di per sé, al suo interno, ordinamenti territoriali minori, e "promuove", cioè si impegna a dare concreta possibilità a questi enti di autogovernarsi, e anche ad ampliarla in seguito. Le regioni sono dunque "enti autonomi con propri poteri e funzioni" (cfr. art. 115 Cost.). Qui si tratta di una vera e propria sovranità, sia pure parziale e derivata; l'ente territoriale ha "personalità giuridica" pubblica. La vera discriminante fra stato regionale (regionalismo politico) e stato unitario (con debole regionalismo amministrativo) sta nel fatto che solo nel primo caso le regioni hanno potere legislativo. Le regioni hanno, oltre alla potestà legislativa e regolamentare (cfr artt. 115, 116, 117, 121, 123, 124, 127 Cost.) e a quella amministrativa - propria e delegata - (cfr artt. 118, 119, 120, 125 Cost.), anche una potestà "statutaria" (cfr artt. 116 e 123 Cost.).
      La seconda bozza (4/11/1997) della Commissione Bicamerale per la riforma della II parte della Costituzione spostava dal Titolo V al Titolo I le autonomie locali (e già in questo c'era la volontà di dar loro maggior rilievo) che "rubricava" (cioè chiamava, intitolava) "Ordinamento federale della Repubblica". In esso l'autonomia (autoregolamentazione e autogoverno) delle Regioni era notevolmente aumentata fino al punto che si prevedeva che ciascuna regione deliberasse la sua forma di governo e la sua legge elettorale e potesse fare accordi con stati (cfr. artt. 60 e 61, seconda bozza). Ma soprattutto era invertito il criterio della ripartizione della sovranità. Mentre nell'attuale art. 117 Cost. [vedi alla voce "materie di competenza"] sono indicate le materie di competenza delle regioni (e tutto il resto spetta allo stato), nell'art. 58 della >seconda bozza di revisione erano indicate le materie riservate allo stato, lasciando che su tutto il resto legiferassero le regioni. Era davvero un certo federalismo anche se, per alcuni partiti, non ancora abbastanza.
      Nelle sedute del 23 e del 30 Aprile 1998 la Camera dei deputati aveva approvato in prima istanza gli artt. 55/63 della seconda bozza per la revisione degli artt. 55/139 della Costituzione. I testi sono qui riportati. Come già detto alla voce "di tipo parlamentare" il cammino delle riforme costituzionali si è bruscamente interrotto alla fine del maggio '98 e si è concluso con un nulla di fatto quando il presidente della Commissione Bicamerale, il 9/6/98, ha chiesto al presidente della Camera dei deputati il ritiro dall'ordine del giorno dei lavori del plc 3931A (seconda bozza). Resta naturalmente aperta, per la revisione costituzionale, la strada dell'art. 138 Cost.
      Le regioni, secondo l'art. 131 Cost., dovevano essere 19 e precisamente: il Piemonte, la Valle d'Aosta, la Lombardia, il Trentino-Alto Adige, il Veneto, il Friuli-Venezia Giulia, la Liguria, l'Emilia-Romagna, la Toscana, l'Umbria, le Marche, il Lazio, gli Abruzzi e Molise, la Campania, la Puglia, la Basilicata, la Calabria, la Sicilia, la Sardegna (nell'art. 57, seconda bozza Bicamerale, che era stato approvato, esse venivano elencate in ordine alfabetico e non geografico). Nel "progetto di Costituzione" del 31/1/1947 erano previste anche una regione Emiliana Lunense (che avrebbe compreso la Lunigiana e la Val di Taro) e il Salento; mentre per la Basilicata si prevedeva il nome di Lucania. Oggi, però, le regioni sono diventate 20 per effetto della L. cost. 27/XII/1963 n. 3 la quale ha sdoppiato in due distinte regioni gli Abruzzi ed il Molise. A questo proposito la Costituzione disciplina, in base all'art. 132, le modalità per la "fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni", purché queste ultime abbiano un minimo di un milione di abitanti, riservando tale prerogativa a leggi costituzionali adottate mediante un particolare procedimento aggravato (richiesta di tanti consigli comunali che rappresentino almeno 1/3 delle popolazioni interessate e approvazione con referendum da parte della maggioranza delle popolazioni stesse - art. 132, primo comma).
      La Costituzione regola altresì (art. 132, secondo comma) le procedure per le restanti modificazioni territoriali (passaggio di province e comuni, che ne facciano richesta, dall'una all'altra regione confinante) riservando alla legge ordinaria (previo referendum e sentiti i Consigli Regionali) di disporre tali mutamenti. La "gerarchia" fra le autonomie locali si vede anche in questo: occorre una legge costituzionale per creare, estinguere, modificare, fondere, scindere, rinominare le regioni; basta invece una legge ordinaria per creare nuove province (fra il '68 e il '78 Pordenone, Oristano, Isernia e ultimamente, nel 1992, Biella, Verbania (Verbano-Cusio-Ossola), Lecco, Lodi, Rimini, Prato, Crotone, Vibo Valentia) o passarle da una regione all'altra; basta infine una legge regionale per creare nuovi comuni o passarli da una provincia all'altra (cfr. art. 133 Cost.).
      Le Regioni ordinarie sono rette ciascuna da un proprio statuto che, secondo l'art. 123, deve essere deliberato dal Consiglio Regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti con due successive deliberazioni a distanza di due mesi. Secondo il nuovo art. 123, modificato da L.cost. 22/XI/1999 n.1 (vedi alla voce Ritardi nell'attuazione), tale statuto non è più approvato con legge (nazionale) ordinaria, ma con legge regionale e senza il visto del Commissario di Governo. Le Regioni speciali [vedi alla voce "regioni insulari e mistilingue"] hanno un proprio statuto, deliberato dal Consiglio Regionale e approvato con legge costituzionale (cfr art. 116 Cost.).
      Tardiva fu l'attuazione delle regioni a statuto ordinario. Anche se con L. 10/II/1953 n. 62 (c.d. legge Scelba) si stabilì la composizione e il funzionamento degli organi regionali, solo con L. 17/II/1968 n. 108 si stabilì il sistema elettorale per i consigli regionali (peraltro modificato con L. 23/II/1995 n. 43) e con L. 16/V/1970 n. 281 si stabilì il sistema di finanziamento delle regioni. Tale ritardo fu dovuto all'ostruzionismo parlamentare da parte del partito comunista prima e del partito liberale poi. Le prime elezioni regionali si tennero nel Giugno del 1970, e nel 1971 il Parlamento approvò gli statuti regionali. Solo nel 1972 con i DPR 14/I/1972 numeri da 1 a 11, si ebbe il primo trasferimento di funzioni alle regioni. Un secondo e più significativo trasferimento si ebbe con DPR 24/VII/1977 n. 616, emanato in base alla legge-delega L. 22/VII/1975 n. 382 sull'ordinamento regionale e sull'organizzazione della Pubblica Amministrazione.
      Nuovi e massicci trasferimenti di funzioni si avranno con L. 8/VI/1990 n. 142 e L. 15/III/1997 n. 59 che riguardano però anche, e soprattutto, l'autonomia degli altri enti locali (province e comuni) e il decentramento amministrativo [vedi alle voci "debole regionalismo di tipo amministrativo" e "regionalismo politico"].
      Su tutte le problematiche inerenti le regioni vedi anche, in questo ipertesto, la relazione "Il regionalismo italiano al bivio" del prof. Carlo Fusaro.




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   REGIONI INSULARI E MISTILINGUE
     
      Si tratta della Sicilia e della Sardegna (insulari) e della Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia (mistilingue perché nella Valle d'Aosta è seconda lingua ufficiale il francese [pâtois], nella provincia di Bolzano il tedesco [e il ladino], nelle province di Gorizia e Trieste lo sloveno). Negli uffici pubblici di queste ultime tre sono obbligatorie le indicazioni bilingui (cfr art. 6 Cost.).
      Per la loro posizione geografica periferica e di confine, per le loro vicende storiche, per le loro tradizioni culturali, per la presenza di etnie miste, hanno sempre rappresentato qualcosa di particolare rispetto al resto d'Italia e pertanto godono di una speciale autonomia che le mette in grado di legiferare su alcune materie in modo "esclusivo", cioè escludendo su tali materie la legislazione statale. Tali materie sono indicate nei rispettivi statuti e su di esse le regioni speciali possono legiferare senza attenersi ai princìpi contenuti nelle leggi dello stato, ma, naturalmente, entro i limiti della Costituzione, del loro Statuto, dei "princìpi generali" dell'ordinamento giuridico, degli impegni internazionali assunti dallo stato, delle grandi riforme economico-sociali decise dal Parlamento.
      Esse hanno uno "statuto speciale" che, deliberato dal Consiglio Regionale, è approvato con legge costituzionale, mentre tutte le altre regioni, che sono "ordinarie", hanno uno statuto ordinario, deliberato dal Consiglio Regionale, che prima veniva approvato con legge ordinaria (L.), ora invece, grazie alla L.cost. 22/XI/1999 n. 1 (pubblicata su G.U. n. 299 del 22/12/1999), che modifica gli artt. 121, 122, 123, 126, è approvato con legge regionale (L.R.) senza neppure il visto del Commissario del Governo.
      Nell'Aprile del 1998 alla Camera, in sede di approvazione della seconda bozza della Bicamerale, qualcuno aveva proposto il "regime speciale" anche per il Veneto ma la Camera lo aveva bocciato. Sempre in tale occasione, nell'art. 57 seconda bozza Bicamerale, che era stato approvato, era stato costituzionalizzato il "doppio nome": Trentino-Alto Adige / Südtirol e Valle d'Aosta / Vallée d'Aoste. Ma tutto questo è ormai decaduto.
      L'Assemblea Costituente si trovò di fronte a due fatti compiuti: la regione autonoma Valle d'Aosta era già stata istituita con DL 7/IX/1945 n. 545 e così la regione autonoma Sicilia con RDLgs 15/V/1946 n. 455. L'Assemblea Costituente prima di chiudere i lavori, nel 1948, prima delle elezioni del 18 Aprile, approvò con legge costituzionale gli statuti speciali della Valle d'Aosta, della Sicilia, del Trentino-Alto Adige, della Sardegna con L. cost. 26/II/1948 n. 1 (SAR), n. 2 (SIC), n. 3 (TAA), n. 4 (VDA). La regione Trentino-Alto Adige si suddivide poi in due province autonome, Trento e Bolzano, le sole che possono emanare leggi provinciali. La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia fu istituita nel 1963 con L. cost. 31/I/1963 n. 1 (FVG) (dopo il ritorno di Trieste e della Zona A dell'Istria all'Italia - 1954 -; la Zona B verrà riconosciuta definitivamente jugoslava col Trattato di Osimo del 1977).




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   DEBOLE REGIONALISMO DI TIPO AMMINISTRATIVO
     
      E' qualcosa di molto meno della vera e propria "autonomia" ed equivale, in qualche modo, a "decentramento" che si ha quando lo stato porta in periferia rami dei suoi organi e suoi uffici per svolgere in modo più capillare le sue funzioni sul territorio (sono di questo tipo i départements e gli arrondissements francesi).
      Per comprendere il decentramento (diverso da autonomia) bisogna far ricorso alla seconda frase dell'art. 5 Cost.: "La Repubblica [...] attua nei servizi che dipendono dallo stato il più ampio decentramento amministrativo [...]". Si hanno così le prefetture, i provveditorati agli studi, le questure, i dipartimenti territoriali delle finanze (ex intendenze) con gli uffici provinciali IVA e distrettuali del registro e delle imposte dirette, gli uffici del genio civile, gli uffici provinciali INPS e distrettuali INAIL, i distretti militari, le ambasciate e i consolati all'estero, etc. Come si capisce questi non sono "enti" cioè "persone" (sia pure non fisiche, ma "inventate" dal diritto, cioè "giuridiche") - infatti non hanno personalità giuridica - , ma sono "uffici" cioè "tronchi, rami e ramoscelli" dello stato, e le persone fisiche poste a capo di essi sono "organi periferici" dello stato. L'ambasciatore e il console, il prefetto, il provveditore agli studi, il questore, l'ex intendente di finanza, il colonnello comandante del distretto, etc., devono curare l'attuazione delle direttive del governo in base al principio di competenza (criterio orizzontale) e di gerarchia (criterio verticale); essi riferiscono direttamente al ministro, rispettivamente, degli esteri, dell'interno, della pubblica istruzione, delle finanze, della difesa, etc.
      Ma le sue funzioni amministrative lo stato può delegarle (debole regionalismo - di tipo amministrativo -) anche agli enti territoriali autonomi (regioni, province, comuni) incaricandoli di svolgere funzioni in suo nome e per suo conto. Ciò si vede benissimo nell'art. 118 Cost. Al primo comma si stabilisce che le regioni hanno funzioni amministrative proprie ("Spettano alle Regioni le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo [...]"). Sarebbe infatti curioso che le regioni potessero emanare addirittura leggi su certe materie ma poi non potessero emanare gli atti amministrativi per dare ad esse concreta attuazione. Nel secondo comma dell'art. 118 Cost. si dice che l'elenco di tali funzioni è ampliabile: "Lo Stato può con legge delegare alla Regione l'esercizio di altre funzioni amministrative". Nel terzo comma dell'art. 118 Cost. si dice che:"La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici". Le province e i comuni poi, che a loro volta "sono enti autonomi" (cfr. art. 128 Cost.), "sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale" (cfr. art. 129 Cost.). Ecco un'ulteriore prova del "sistema fortemente articolato" dello stato italiano.
      Un fortissimo impulso al decentramento amministrativo si è avuto con l'emanazione della L. 15/III/1997 n. 59 (c.d. legge Bassanini) con la quale si delega il governo a conferire con decreto "funzioni e compiti alle Regioni e ad enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa". All'art. 1 tale legge dichiara di voler "[...] conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli artt. 5, 118 e 128 della Costituzione [avrebbe dovuto citare anche il 129!], funzioni e compiti amministrativi [...]". Riservando con l'art. 2 compiti esclusivi allo stato, chiarisce in quali ambiti si avranno tali deleghe, riducendo i compiti del governo (modifiche restrittive alla L. 23/VIII/1988 n. 400) e ampliando quelli degli enti locali (modifiche estensive al DPR 24/VII/1977 n. 616 a alla L. 8/VI/1990 n. 142). E' in questa legge che si prevede, tra l'altro, all'art. 21, "l'autonomia delle istituzioni scolastiche", cui si è dato attuazione con il DM 765 del 27/XI/1997 fortemente "aperturista" e soprattutto col regolamento attuativo DPR 8/III/1999 n°275 recante, appunto, "Norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche". Nell'allegato della citata legge 59/97 si fa un lunghissimo elenco di procedimenti amministrativi semplificati e delegati. Trattandosi di legge-delega essa sarà pienamente attuata quando saranno emanati i decreti delegati (DLgs) e i regolamenti attuativi (DPR, DPC, DM, OM, Circ. Min.). Alcuni di carattere settoriale (ad esempio sulla disciplina del commercio) sono già usciti; il più importante, che dà attuazione a tutto il Capo I, è il DLgs 31/III/1998 n. 112.
      Negli ultimi due anni si è notata però anche la tendenza opposta, quella cioè all'accorpamento di uffici periferici e alla loro concentrazione, si dice per diminuire la spesa pubblica. Così spariscono scuole che vengono accorpate ad altre; sono sparite le preture, accorpate ai tribunali (salvo poi aprirne sedi staccate); sono spariti i distretti militari, accorpati alle regioni militari; sono sparite le USL intercomunali, accorpate nelle ASL provinciali; etc. E così i cittadini devono fare più strada per trovare l'ufficio adatto e le decisioni ci mettono più tempo ad arrivare e vengono "da fuori". Curiosa controtendenza.




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   REGIONALISMO POLITICO
     
      E' quello di tipo "forte", e non "debole" come il regionalismo amministrativo, e la sua caratteristica, vera discriminante rispetto all'altra forma e che fa dell'Italia uno stato regionale [vedi all'interno della voce stato democratico, di diritto, sociale e della voce regioni], è che in questo caso le regioni hanno potere legislativo. Ed è quello che alla fine ha prevalso in Assemblea Costituente e che risulta dalla nostra Costituzione. E' quello attuato in Italia, sia pure come uno dei "tanti ritardi", realizzato fra il 1970 ed il 1977 [vedi alla voce "Regioni"]. Costituisce attuazione della vera "autonomia" nel senso pieno del termine, in base alla più volte citata prima frase dell'art. 5 Cost.
      Le regioni sono enti territoriali autonomi (persone giuridiche di diritto pubblico, con sovranità derivata/ripartita, con propri poteri e funzioni, che si autoregolano e si autogovernano, ovviamente nei limiti costituzionali previsti - cfr art. 115 Cost).
      Le regioni, che fanno fino ad ora dell'Italia uno stato regionale (un quid intermedium fra lo stato unitario e lo stato federale), hanno potestà statutaria: quelle speciali hanno statuti speciali, da esse deliberati e approvati con legge costituzionale (cfr art. 116 Cost.) [vedi alla voce "regioni insulari e mistilingue"], quelle ordinarie statuti ordinari, da esse deliberati e, prima approvati con legge ordinaria (nazionale), ora, grazie alla modifica dell'art. 123 Cost. del 22/12/1999, approvati semplicemente con legge regionale, sia pure con maggioranza assoluta dei componenti il Consiglio regionale e con doppia deliberazione. (cfr art. 123 Cost. - a titolo esemplificativo si rinvia allo statuto della Regione Toscana).
Hanno potestà legislativa, sia pure con efficacia limitata nello spazio (ovviamente entro i loro confini) e con limitazione delle materie da trattare (cfr art. 117 Cost., che prevede però un possibile ampliamento di tale ventaglio), nonché con il limite del rispetto della Costituzione, dei loro Statuti, dei princìpi fondamentali dell'ordinamento, dell'interesse nazionale e di quello delle altre regioni (cfr artt. 117 e 120 Cost.) e con controlli superiori sul rispetto di tali limiti (cfr art. 127 Cost. - controlli ordinari - e art. 134 Cost. - giudizio della Corte Costituzionale) [sulla posizione degli statuti e delle leggi regionali nella gerarchia delle fonti e sulla loro "sindacabilità" vedi alle voci "rango nell'ambito delle fonti normative", "promossi in via principale" e "conflitto di attribuzione" nella relazione "Costituzione Italiana e istituzioni europee"]. Hanno potestà regolamentare (cfr artt. 118, 123 Cost.), potestà amministrativa (cfr artt. 118, 125 Cost.), autonomia finanziaria (cfr art. 119 Cost.).
      Come abbiamo già detto [vedi alla voce "Regioni"] la seconda bozza di riforma costituzionale della Commissione Bicamerale prevedeva un ulteriore ampliamento di tale "regionalismo politico", così spinto (ma, per alcuni partiti, non abbastanza) da poter essere qualificato ormai come "federalismo". Su questo aspetto vedi, in questo ipertesto, la relazione "Il regionalismo italiano al bivio" del prof. Carlo Fusaro e il testo degli artt. 55/63 (Titolo I - "Ordinamento federale della Repubblica") della seconda bozza della Bicamerale, nel testo che era stato approvato nell'Aprile '98 dalla Camera dei Deputati. E tanto spinto, secondo alcuni, era stato l'ampliamento dell'autonomia regionale, che, sempre secondo gli stessi, bisognava rafforzare anche il potere centrale: così alcuni partiti di centro e di centro-destra, o loro esponenti, riproponevano il presidenzialismo o il semi-presidenzialismo. Ma, come detto, tali ipotesi di riforma sono cessate il 9/6/98.
      Le regioni poi partecipano a funzioni nazionali, secondo il vigente testo della Costituzione: 1) tre delegati (uno per la Valle d'Aosta) di ciascun consiglio regionale "integrano" il Parlamento in seduta comune per eleggere il Presidente della Repubblica (cfr. art. 83 Cost.); 2) cinque consigli regionali possono promuovere il referendum abrogativo di leggi statali (cfr. art. 75 Cost.) o quello "sospensivo" sulle leggi costituzionali qualora esse siano approvate dal Parlamento, nella seconda votazione, con maggioranza inferiore ai 2/3 degli aventi diritto (cfr. art. 138 Cost.); 3) ogni singolo consiglio regionale ha l' "iniziativa legislativa", può cioè fare proposte di legge, sia ordinaria che costituzionale, al Parlamento, senza limitazione di materie (cfr. art. 121 Cost.); 4) i consigli regionali sono "sentiti" prima che il Parlamento emani leggi, costituzionali o ordinarie, che comportino modifiche territoriali di regioni, province, comuni (cfr. artt. 132/133 Cost.).
      Il regionalismo politico non esaurisce il sistema delle autonomie. Esistono anche le Province e i Comuni come enti autonomi con funzioni determinate da leggi statali (cfr art. 128 Cost.) che sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale (cfr art. 129 Cost.). Il rafforzamento del decentramento amministrativo per province e comuni, come detto, si è avuto con L. 15/III/1997 n. 59 [vedi alla voce "debole regionalismo di tipo amministrativo"]. Ma un precedente forte aumento di vera e propria autonomia per comuni e province si ebbe con la L. 8/VI/1990 n. 142 "Ordinamento delle autonomie locali" che, oltre ad aumentare compiti e funzioni, proprie e delegate, per tali enti, introdusse l'autonomia statutaria e rafforzò la potestà regolamentare. Si rinvia qui al testo di tale legge con le modifiche introdotte con L. 25/III/1993 n. 81, L. 15/X/1993 n. 415, L. 2/XI/1993 n. 436 e successivi provvedimenti.
      D'altra parte la Camera dei deputati, in sede di prima approvazione della seconda bozza della Bicamerale, aveva introdotto un altro ente territoriale autonomo, la Città metropolitana (cfr. artt. 55/56, 58/60, 63 nel testo che era stato approvato il 23 e 30 Aprile '98). Le città metropolitane (Genova, Torino, Milano, Venezia, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, [Palermo], [Cagliari]) erano già previste come "aree metropolitane" di sub-articolazione provinciale dagli artt. 17/21 della L. 8/VI/1990 n. 142, ma, a parte il fatto che non avevano avuto ancora piena attuazione, sarebbero divenuti veri e propri enti territoriali autonomi e sarebbero stati "costituzionalizzati". Ma, come detto, tutto ciò è decaduto.




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   MATERIE DI COMPETENZA DELLE REGIONI
     
      Sono quelle elencate nell'art. 117 Cost. e cioè: "ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla regione; circoscrizioni comunali; polizia locale urbana e rurale; fiere e mercati; beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria e ospedaliera; istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica; musei e biblioteche di enti locali; urbanistica; turismo ed industria alberghiera; tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale; navigazione e porti lacuali; acque minerali e termali; cave e torbiere; caccia; pesca nelle acque interne; agricoltura e foreste; artigianato; altre materie indicate da leggi costituzionali.". Tutte queste materie sono raggruppabili, in base a quanto disposto dal DPR 24/VII/1977 n. 616, in quattro settori: "servizi sociali; sviluppo economico; assetto e utilizzazione del territorio; ordinamento e organizzazione amministrativa".
      Dei limiti che incontra la legislazione regionale si è gia detto alla voce "regionalismo politico" ed essi sono esplicitati nel primo comma dell'art. 117 Cost. ("La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre regioni") e nell' art. 120 Cost. ("La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito fra le Regioni. Non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni. Non può limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro").
      Merita un chiarimento il fatto che le regioni possano emanare leggi nelle materie indicate dall'art. 117 Cost. "nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello stato". Le regioni, cioè, non sono assolutamente libere nella legislazione di competenza, ma devono attenersi al "quadro" normativo generale che sulle rispettive materie è disegnato dalle leggi statali. Su ciascuna materia indicata dall'art. 117, lo stato può emanare leggi (dette "leggi cornice" o "leggi quadro") in cui si fissano i princìpi fondamentali invalicabili, validi per tutto il territorio nazionale; poi le regioni "riempiranno la cornice", "dipingeranno la tela dentro il quadro", emaneranno cioè, nella forma di legge regionale (L.R.), disposizioni più dettagliate, in base anche alle esigenze locali.
      E così, a partire dalla L. 22/VII/1975 n. 382, lo stato cominciò a emanare tutta una serie di leggi-quadro, fra le quali ricordiamo: la L. 335/1976 sulla contabilità regionale; la L. 386/1976 sugli enti agricoli di sviluppo; la L. 10/1977 sull'edificabilità dei suoli e sull'urbanistica; la L. 968/1977 (sostituita dalla L. 157/1992) sulla caccia; la L. 984/1977 (sostituita dalla L. 752/1986) sugli interventi pubblici in agricoltura; la L. 457/1978 (modificata dalla L. 179/1992) sull'edilizia residenziale pubblica; la L. 833/1978 (modificata da DLgs 502/1992, sostituito da DLgs 517/1993) sul servizio sanitario nazionale; la L. 845/1978 sulla formazione professionale; la L. 151/1981 sui trasporti pubblici locali; la L. 93/1983 (sostituita da DLgs 29/1993) sul pubblico impiego; la L. 217/1983 sul turismo; la L. 443/1985 sull'artigianato; la L. 65/1986 sulla polizia locale; la L. 394/1991 sulle aree protette; etc. Quanto sopradetto rientra nella così detta "competenza concorrente" delle regioni. Le regioni a statuto ordinario, cioè, "concorrono" con la legislazione statale (nei limiti da essa imposti con le leggi-quadro) a legiferare sulle materie di loro competenza dettate dall'art. 117 Cost.
      Ma sulle stesse materie, e su altre indicate dai rispettivi statuti, le regioni a statuto speciale (quelle insulari e mistilingue) hanno talora una "competenza esclusiva", che "esclude", cioè, che lo stato possa emanare leggi con efficacia nel territorio di quelle cinque regioni. Nelle materie su cui le regioni speciali hanno competenza esclusiva, nella loro legislazione, dovranno rispettare tutti gli altri limiti già visti (cfr. art. 120 Cost.) ma non quello dei "princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello stato" (cfr. art. 117, primo comma).
      Infine, dato che l'ultima "materia" indicata dal secondo comma dell'art. 117 è: "[...] altre materie indicate da leggi costituzionali", tutte le regioni hanno anche una "competenza integrativa", potranno cioè legiferare su altre materie che venissero loro successivamente attribuite.
      Ma tutto questo sarebbe stato, come detto alla voce "Regioni" [vedi], superato dall'art. 58 della proposta di legge costituzionale (3931 A) di riforma della II Parte della Costituzione, approvato in prima istanza dalla Camera dei deputati il 23 Aprile 1998, in cui si rovesciava il criterio di attribuzione delle competenze: invece, cioè, di stabilire, come fa il vigente art. 117 Cost. , su quali materie le regioni hanno competenza legislativa concorrente, si stabiliva su quali materie lo stato si riservava la competenza legislativa esclusiva, lasciando tutto il resto alla competenza regionale ("Spetta alla Regione la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente attribuita alla potestà legislativa dello stato", art. 58, comma 5, nel testo della seconda bozza come era stato approvato).
      A titolo esemplificativo si cita qualche materia che veniva riservata allo stato: politica estera e rapporti internazionali; difesa e forze armate; moneta, risparmio e credito; organi statali e loro leggi elettorali; pesi, misure e computo del tempo; ordine pubblico e sicurezza; cittadinanza; giurisdizione civile e penale; leggi elettorali per comuni e province; determinazione dei livelli minimi delle prestazioni concernenti i diritti sociali; poste e telecomunicazioni; grandi reti di trasporto; energia; beni culturali e ambientali; etc.
      Nello stesso nuovo art. 58 seconda bozza, su altre materie lo stato si riservava di emanare una disciplina generale con leggi-quadro: ad es. tutela e sicurezza del lavoro; istruzione; professioni; ricerca scientifica; tutela dell'ambiente e della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; reti di trasporto; comunicazione; etc. Ma, come più volte detto, tutto ciò è decaduto essendosi arrestato, il 9/6/98, il processo di riforma costituzionale. Per ampliare però le materie di competenza legislativa delle regioni, oltre all'art. 138 Cost. per la revisione costituzionale, resta pur sempre la possibilità, sopra accennata, prevista dall'ultima frase del primo comma dell'art. 117 Cost.