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schede
il quadro storico-giuridico e i principi ispiratori della Costituzione

riferimento alla relazione del prof. Ugo De Siervo

schede (C) a cura del prof. Stefano Bertelli


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"il quadro storico-giuridico e i principi ispiratori della Costituzione"                        


   FORMA DI GOVERNO


     La "forma di governo" è "il modo in cui le varie funzioni dello stato sono distribuite fra i diversi organi" (Costantino Mortati). E' "il tipo di organizzazione attraverso cui lo stato esercita la sua potestà d'imperio" (Paolo Barile). E' il tipo di organizzazione del potere, a quanti e quali organi, cioè, appartengono quali e quanti poteri. Chi è il "capo dello stato"? Chi nomina o elegge il "capo del governo"? E quali funzioni hanno l'uno e l'altro? etc.
     Sostanzialmente le forme di governo oggi sono due: monarchia e repubblica, ma con tutta una serie di sub-forme (almeno due per ciascuna), a volte difficilmente raggruppabili tra loro.
     La distinzione sopra detta ha lontani precedenti filosofico-politici illustri. Aristotele prevedeva una tripartizione delle forme di governo, a loro volta distinte in "buone" e "cattive", o meglio, accettabili se "esercitano il potere in vista dell'interesse comune", "deviate" e quindi condannabili se "esercitano il potere nel loro privato interesse". Secondo il filosofo greco del IV sec. a.C. abbiamo tre possibili forme di governo a seconda che "il potere sovrano sia esercitato da uno solo, da pochi, o dai più". Se è uno solo a governare abbiamo la monarchia che se degenera diviene tirannide; se sono pochi a governare e sono i migliori abbiamo l'aristocrazia che se degenera diviene oligarchia; se è la maggioranza del popolo ad avere il potere abbiamo la politeia (oggi forse traducibile con "democrazia") che se degenera diventa "democrazia" (oggi forse traducibile con "demagogia/anarchia") (cfr. Aristotele: "La politica" - III, 3). Occorre avvertire che "politeia" vorrebbe dire "cittadinanza" (status activae civitatis) e indica la conduzione del potere da parte del "demos" che può stare in assemblea (i maschi adulti proprietari di immobili). L'accezione poi "democrazia" è per Aristotele fortemente negativa perché si riferisce al "popolino".
     Poco meno di duemila anni dopo, nel 1642, il filosofo inglese Thomas Hobbes riprendeva la tripartizione aristotelica fra monarchia, aristocrazia, democrazia. Ma con questa differenza: egli dice che le tre forme degenerate non esistono; tirannide, oligarchia e demagogia sono solo i nomi che danno alle rispettive forme di governo coloro cui le stesse non piacciono, coloro che non sono d'accordo con questa o con quella (cfr. T. Hobbes: "De cive", VII).
     Ma poco più di cento anni prima il "politologo" italiano Niccolò Machiavelli aveva introdotto la distinzione in due sole forme di governo, che ancora oggi appare quella fondamentale e discriminante, fra monarchia e repubblica. Si ricordi di Machiavelli il famoso incipit di "Il principe" (1513): "Tutti gli stati, tutti e' dominii che hanno avuto e hanno imperio sopra gli uomini, sono stati e sono o republiche o principati". Aggiungiamo che è forse la prima volta che appare in un testo italiano il termine "stato" nella accezione che noi diamo tuttora a questa parola.


     Bisogna avvertire che le forme di governo previste dagli antichi non sono del tutto sovrapponibili a quelle moderne, non fosse altro che per il fatto che lo stato moderno comincia a formarsi solo verso la metà del '500. Oggi le forme base sono solo monarchie parlamentari, repubbliche parlamentari o repubbliche presidenziali o semipresidenziali.

     Monarchia e repubblica non si distinguono tanto per chi è a capo dello stato (tanto il re quanto il presidente della repubblica sono una persona sola; salvo la "diarchia" - due Capitani del Popolo - di San Marino e la repubblica "direttoriale" elvetica); né tanto per la durata in carica a vita del re e la temporaneità del presidente della repubblica (si sono avuti presidenti della repubblica a vita come nei regimi autoritari, sia pure formalmente repubblicani, di destra e di sinistra, o come il doge della Serenissima Repubblica di Venezia); né tanto per l'ereditarietà o per l'elezione (si sono avuti re eletti, come gli imperatori romani e i re polacchi; il Papa è il "monarca" eletto dello Stato della Città del Vaticano; e , d'altra parte, l'attuale presidente (dal 1997) della Corea del Nord (uno dei cinque stati comunisti ancora esistenti al mondo), Kim Jong II, è figlio del precedente, Kim Il Sung (defunto nel '94) e fu da lui designato, fin dal 1984, a succedergli).
     Monarchie e repubbliche si distinguono piuttosto per le radici della sovranità e la giustificazione del potere. Nelle monarchie la sovranità ha radici in se stessa, il potere si giustifica da sé, o per "grazia di Dio" (teoria teocratica) o per lunga e riconosciuta tradizione (teoria legittimista); nelle repubbliche la sovranità appartiene al popolo o deriva dal popolo, il potere si giustifica per il rapporto di trasmissione di esso dalla base al vertice. Forse il termine latino res publica è il corrispettivo del greco dèmou kratìa, forse dire "repubblica democratica" è, almeno etimologicamente, un pleonasmo se non una tautologia (addirittura curioso dire "repubblica democratica popolare" come si chiamavano, prima del crollo del comunismo, gli stati dell'Est europeo, che in realtà erano tutt'altro).
     Ma tanto le monarchie quanto le repubbliche hanno almeno due sottospecie a seconda che in esse il governo debba avere la (si regga sulla) "fiducia" ad esso concessa da parte del parlamento o solo da parte del capo dello stato. Nel secondo caso abbiamo le monarchie costituzionali pure (come erano nell'800) e le repubbliche presidenziali [vedi alla voce "sistemi presidenzialistici"]. Nel primo caso abbiamo le monarchie parlamentari (come sono oggi almeno tutte quelle europee) e le repubbliche parlamentari (com'è, fino ad oggi, la nostra) [vedi alla voce "forma di governo parlamentare"]. (Sulla forma di governo vedi, in questo ipertesto, la relazione "Sovranità e forma di governo" del prof. Maurizio Fioravanti; nonché il recente, agile volume di Augusto Barbera e Carlo Fusaro: "Il governo delle democrazie. Forme di governo parlamentari, presidenziali e semipresidenziali." - Bologna, il Mulino, 1997 - pp. 128 e la bibliografia in esso indicata.)




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   SISTEMA FORTEMENTE ARTICOLATO


     Come abbiamo detto a proposito della "forma di stato" [vedi alla voce "Stato democratico, stato di diritto, stato sociale"], il nostro stato, così come delineato dalla Costituzione, riconosce a diversi organi la titolarità di funzioni autonome e prevede enti territoriali a sovranità derivata, prevede cioè "un sistema fortemente articolato e decentrato di esercizio del potere".
     Innanzitutto, come stato di diritto, prevede la "separazione dei poteri": legislativo al Parlamento (artt. 55/82 Cost.) che ha però anche funzioni elettive, ispettivo-finanziarie, di controllo e di indirizzo politico; esecutivo al Governo ed a una miriade di uffici, anche periferici ("decentramento", artt. 5,129 Cost.) della Pubblica Amministrazione (artt. 92/100 Cost.); giudiziario ai Giudici (artt. 101/113 Cost.). Prevede poi un "interpotere", e non un "superpotere", che è il Presidente della Repubblica il quale, come capo dello stato, "rappresenta l'unità nazionale" ed ha funzioni in tutti e tre i poteri pur non essendo a capo di nessuno di essi (artt. 83/91 Cost. e in particolare art. 87, ma anche artt. 59, 62, 73, 74, 92, 93, 104, 126, Cost.); e un'alta corte di giustizia costituzionale, la Corte Costituzionale (artt. 134/137 Cost.) [vedi alla voce "appositi organi di natura giurisdizionale"].
     Poi, come stato democratico, fa risiedere la sovranità nel popolo che la esercita indirettamente (democrazia rappresentativa) attraverso l'elezione dei parlamentari (artt. 48, 55/58 Cost.) ma anche dei consiglieri regionali, provinciali, comunali (artt. 121/122, 128 Cost.), ed anche direttamente (democrazia diretta) attraverso l'iniziativa popolare di legge (artt. 71, 123, Cost.), il referendum abrogativo (artt. 75, 123 Cost.), la petizione (art. 50 Cost.).
     Ancora, come stato autonomista, prevede l'esistenza di enti territoriali a sovranità ripartita, le Regioni (artt. 114/127, 131/132 Cost.) con funzioni proprie e con proprii poteri legislativi (art. 115 Cost.), sia pure ristretti per ambito di materie da trattare (art. 117 Cost.) e per efficacia nello spazio; ma anche Province e Comuni con potestà regolamentare (artt. 114, 128/130, 133 Cost.). E' questo il vero significato di autonomia (artt. 5, 115, 128 Cost. ).
     Infine, come stato decentrato, porta su tutto il territorio nazionale i suoi uffici per adempiere le sue funzioni capillarmente ( artt. 5, 28, 51, 97/98 Cost.) e delega alcune sue funzioni amministrative agli enti autonomi sopra citati (artt. 118, 129 Cost.). E' questo il vero significato di decentramento.
     Sono dunque molti i centri decisionali, a tal punto che la tradizionale teoria della separazione dei tre poteri fondamentali sembra oggi inadeguata.




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   SISTEMI PRESIDENZIALISTICI


      Come abbiamo già visto a proposito della forma di governo, la repubbliche possono suddividersi in due sub-forme pure, quelle presidenziali e quelle parlamentari, e in una sub-forma mista, quella semipresidenziale.
      I sistemi parlamentari differiscono molto tra loro, mentre è più facile definire quelli presidenziali.
      Nella repubblica presidenziale il capo dello stato (Presidente della Repubblica) è eletto direttamente dal popolo, ma per molti politologi - Sartori, tra gli altri -, ciò non basta a definire tale sistema (ad es. in Austria e in Irlanda, tanto per restare agli stati della UE, il presidente è eletto dal popolo, ma probabilmente siamo di fronte a sistemi fondamentalmente parlamentari - ma vedi, più avanti, l'obiezione dei costituzionalisti). Anche nella bozza di revisione della II parte della nostra Costituzione presentata dalla Commissione Bicamerale il 4/11/1997 si proponeva l'elezione diretta del Presidente della Repubblica da parte del popolo, ma il sistema rimaneva sostanzialmente parlamentare perché il Governo doveva avere la fiducia del Parlamento (cfr. artt. 64, 66 b/c/d, 74 bozza Bicamerale 4/11/97). La vera caratteristica dei sistemi presidenziali è che il Governo è nominato dal Presidente della Repubblica che può modificarlo a sua discrezione, lo presiede e lo dirige.
      Dunque, per semplificare, il capo dello stato è anche capo del governo, e il Governo dura in carica finché ha la "fiducia" del Presidente.
      Si chiama "costituzionale pura" la monarchia che ha questo stesso meccanismo e dunque è l'analogo della repubblica presidenziale (cfr. Statuto Albertino, art. 5:"Al Re solo appartiene il potere esecutivo. [...]" e art. 65:"Il Re nomina e revoca i suoi ministri").
      Nelle repubbliche presidenziali si verifica così un dualismo fra i massimi organi politici: da un lato il Parlamento col potere legislativo, dall'altro il Presidente e il suo Governo con il potere esecutivo. I due organi sono autonomi e indipendenti ed entrambi democraticamente legittimati in quanto eletti direttamente dal popolo (Parlamento e Presidente).
      La maggior concentrazione di repubbliche presidenziali si ha nelle Americhe, dove, dagli Stati Uniti all'Argentina, circa 20 stati hanno questo sistema, il cui prototipo storico e paradigma giuridico è naturalmente rappresentato dagli Stati Uniti. Ciò è storicamente spiegabile, in quanto, in epoca contemporanea, la maggioranza di quegli stati non ha conosciuto monarchie e, una volta decolonizzatisi e/o democratizzatisi, dovevano eleggersi direttamente un capo di stato nuovo che tenesse le redini dell'indirizzo politico. O, semplicemente, si è voluto importare in contesti giuridico-politici completamente diversi il modello USA, con esiti talora fra il ridicolo e il tragico (cfr. le c.d. repubbliche "bananere").
      Nei sistemi semipresidenziali il capo dello stato (Presidente della Repubblica) è eletto dal popolo e nomina i ministri che dunque devono godere della sua fiducia; ma nomina anche un vero e proprio Primo Ministro con cui condivide il potere esecutivo, e tutto il Governo (premier e ministri) deve però godere anche della fiducia del Parlamento che dunque può costringerlo a dimettersi, mentre il Presidente della Repubblica (che non può essere "revocato" dal Parlamento) può sciogliere il Parlamento stesso.
      L'esempio migliore di questo sistema, ed anche il suo paradigma giuridico, è quello della Francia, ma hanno o hanno avuto lo stesso meccanismo anche Portogallo e Finlandia, per restare ai paesi dell'UE. Il prototipo storico si può forse ricercare nella Repubblica di Weimar (Germania, 1919). Per tutti i concetti sopra espressi si può vedere, oltre alla relazione "Sovranità e forma di governo" del prof. Fioravanti in questo ipertesto, anche Giovanni Sartori: "Ingegneria costituzionale comparata" - Bologna, Il Mulino, 1995 - pp. 226 (specialmente Parte II, capp. V/VII).
      Fanno discutere i già citati casi dell'Austria e dell'Irlanda: forme parlamentari se viste solo con gli occhi del politologo che fa prevalere il rapporto di fiducia fra Parlamento (funzione di indirizzo politico) e Governo - è questa la posizione di G. Sartori -; forme semipresidenziali se viste con gli occhi del costituzionalista che intende sistemi semipresidenziali quelli "comprensivi di tutte le esperienze di diretta designazione popolare del Presidente della Repubblica" - è questa la posizione dell'autore della presente relazione, Ugo De Siervo (cfr. U. De Siervo: "Presidenzialismo e cancellierato, forme di governo a confronto" in "Nuova fase. Quaderni di cultura e politica sociale", bimestrale, Edizioni Democrazia Domani - Roma - n° 3/1997).




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   CESARISMO


      Il termine "cesarismo" trova la sua origine storica nel regime instaurato nell'antica Roma da Caio Giulio Cesare (Caesar), dopo la sua vittoria sugli altri due "triumviri" Pompeo e Crasso. E' un potere personale forte che, svincolato dagli interessi particolari di individui e gruppi, grazie ad uno stretto legame con le Forze Armate, cerca di condurre una politica più rispondente, secondo il suo punto di vista, agli interessi generali dell'intera collettività, in modo ad un tempo paternalista e autoritario.
     Ne sono esempi il regime di Napoleone, primo console e poi imperatore ("bonapartismo"), il potere di Pietro il Grande in Russia ("zarismo"; czar è l'equivalente slavo del latino caesar), il governo di Bismarck nella Prussia di Guglielmo I (Kaiser è l'equivalente germanico del latino caesar) - per quanto riguarda il periodo che va dalla fine del '700 alla fine dell'800.
      Nel secondo dopoguerra del XX secolo si sono avuti esempi nei regimi personali di Nasser in Egitto e di Boumedienne in Algeria, ma, prima, soprattutto in quello di Peròn in Argentina ("peronismo"), e, all'Est europeo, nei regimi dei "piccoli padri" della patria, Tito in Jugoslavia ("titoismo") e poi Ceausescu in Romania, entrambi, in modo diverso, non perfettamente allineati con l'impero sovietico. Il cesarismo sembra diverso dal fascismo almeno nel senso che non dà origine, come quest'ultimo, a forti organizzazioni di massa che possono espropriare funzioni allo stato e non si verifica, come il fascismo, in società capitalistiche sviluppate.
      I costituenti avevano presenti i casi di Salazar al potere in Portogallo dal 1933/34, di Franco al potere in Spagna dal 1936/37 (anche se il "salazarismo" e il "franchismo" saranno poi da qualificarsi più col termine di fascismo che con quello di cesarismo), di Tito al potere in Jugoslavia dal 1943/44, di Peròn al potere in Argentina dal 1943/44, e non volevano certo incorrere negli stessi pericoli di un presidenzialismo forte.




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   FORME ASSEMBLEARI


     L' "assemblearismo" è il pericolo in cui possono incorrere le repubbliche parlamentari estremizzando il concetto di democrazia; è, in qualche modo, l'opposto del pericolo in cui possono incorrere le repubbliche presidenziali estremizzando il decisionismo del presidente, "cesarismo". E' in parte sinonimo di "populismo" (il popolo ha sempre ragione; tutto ciò che viene dal basso è sempre legittimo e "benedetto") e rischia di portare a ciò che qualcuno, con apparente contradictio in terminis, chiama "dittatura democratica" o "democrazia totalitaria", che "è il regime della democrazia senza limiti, ove il potere popolare può tutto, anche combattere ferocemente le minoranze [perché] le dittature democratiche si basano su una concezione del popolo non pluralista ma monolitica" (Gustavo Zagrebelsky).
     " Con regime di assemblea (che è termine genericamente usato per designare qualsiasi riunione di più persone per discutere e per deliberare su questioni comuni) si intende un sistema politico nel quale tutti i poteri sono concentrati in una sola assemblea, diretta espressione della volontà popolare, con l'implicita sconfessione del principio della separazione dei poteri. Infatti mentre il regime parlamentare col suo sistema dei pesi e dei contrappesi, consente una relativa autonomia al potere esecutivo, responsabile sì nei confronti dell'Assemblea, ma dotato di una sua unità nell'esprimere l'indirizzo politico del governo, nel regime assembleare il momento esecutivo è realizzato attraverso una pluralità di comitati istituiti dall'Assemblea e da essa direttamente controllati. Il procedimento legislativo è concentrato nell'Assemblea, senza iniziativa da parte del governo, la quale agisce ritenendo superiore il criterio maggioritario ai limiti posti dalla Costituzione. Nel contempo si tende a limitare l'autonomia del potere giudiziario, in quanto corpo separato che agisce in vista di interessi particolaristici, per sottoporlo a un maggior controllo democratico e popolare. Tipologicamente questa forma di organizzazione del potere è l'espressione di una democrazia populistica." (Nicola Matteucci).
      Il più bell'esempio fu il regime giacobino in Francia nella fase della "Convenzione" e del "Comitato di Salute Pubblica" della rivoluzione, nel 1792/93. Si veda la Costituzione del 1793, in gran parte opera di Saint-Just, la più libertaria - ma che in realtà non entrò mai in vigore perché "sospesa fino alla vittoria contro i nemici interni ed esterni" - la più radicale in fatto di democrazia diretta. Si veda l'art. 2 in cui il popolo è suddiviso, per l'esercizio della sua sovranità, in Assemblee primarie di cantone; gli artt. 7/8, 10 in cui il popolo sovrano è costituito da tutti i cittadini, nomina direttamente i suoi rappresentanti, delibera le leggi; gli artt. 11/12 in cui si delineano le Assemblee primarie composte da 200 a 600 cittadini chiamati a votare gli "elettori"; gli artt. 37/38 in cui si formano Assemblee elettorali che votano i rappresentanti all'Assemblea Nazionale; ma soprattutto gli artt. 56/60 sulla formazione della legge in cui si stabilisce che i progetti di legge debbano essere portati nei dipartimenti all'approvazione delle Assemblee primarie (dunque i deputati agiscono con vincolo di mandato); gli artt. 62/64 in cui si stabilisce che i membri del governo sono scelti dall'Assemblea Nazionale su una lista di candidati espressi dalle Assemblee elettorali; e infine gli artt. 88, 91, 95, 97, 100 in cui si stabilisce che gli stessi giudici siano eletti ogni anno dal popolo, i giudici di pace (giustizia civile) dalle Assemblee di circondario, gli arbitri pubblici (giustizia civile) dalle Assemblee elettorali, i giudici (giustizia penale) dalle Assemblee elettorali che eleggono anche i membri del Tribunale di Cassazione.
      Un esempio di ridicolizzazione dell'assemblearismo si ha nella commedia di Aristofane (V/IV sec. a.C.) "Le donne in assemblea" (Ecclesiazùse) che propongono un regime comunista con il potere alle donne, in una Atene che talora esagerava nelle decisioni popolari (vedi il fenomeno dell'ostracismo). Forme assembleari, o quasi, nel secondo dopoguerra del XX secolo si sono avute, in alcuni momenti, nei paesi comunisti dell'Est europeo, e qualcosa di simile nelle repubbliche islamiche.
     I costituenti volevano dunque evitare anche l'assemblearismo populista o la "dittatura democratica" del periodo giacobino e del Terrore nella Rivoluzione Francese, ma anche della Francia della III Repubblica (1870/1940), e dei neonati ('45/ '48) regimi marxisti-leninisti dopo la "sovietizzazione" dell'Europa dell'Est. Tanto meno volevano ricadere in forme "plebiscitarie" già sperimentate.




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   FORMA DI GOVERNO DI TIPO PARLAMENTARE


      Come si è già accennato alle voci "forma di governo" e "sistemi presidenzialistici", si chiama forma di governo parlamentare o regime parlamentare quello nel quale il Presidente del Consiglio dei ministri ed i Ministri sono sì formalmente "nominati" dal capo dello stato (Presidente nelle repubbliche o Re nelle monarchie) che firma il decreto di nomina, ma possono sussistere al potere solo se e finché hanno un esplicito "voto di fiducia" (o almeno finché non hanno un esplicito voto di "sfiducia") da parte del Parlamento. Nelle repubbliche parlamentari quasi mai il presidente della repubblica è eletto direttamente dal popolo (salvo, ad es., l'Irlanda e l'Austria - ma vedi per esse la precisazione alla voce "sistemi presidenzialistici") ma dal parlamento, spesso in seduta comune se bicamerale, talora integrato da rappresentanti di enti territoriali o di altri organi o di altre categorie di soggetti. Tale sistema, a differenza di quello presidenziale che è dualistico, è "monistico", ha cioè alla base un unico potere che è quello del parlamento eletto direttamente dal popolo. "I sistemi parlamentari devono il loro nome al loro principio fondante: il parlamento è sovrano. [...] I sistemi parlamentari sono tutti basati sulla condivisione del potere tra legislativo ed esecutivo. Conseguentemente in tutti i sistemi che si chiamano parlamentari i governi devono essere insediati, sostenuti e, eventualmente, sfiduciati dal voto del parlamento." (Giovanni Sartori).
      Ma le sottospecie sono molte a seconda del tipo di rapporti che intercorrono fra legislativo ed esecutivo (da un estremo di netta prevalenza degoverno, come nel "premierato" all'inglese, all'altro estremo di netta prevalenza del parlamento, come nella Francia della IV Repubblica, 1946/1958). Ed anche a seconda che il Primo ministro o Presidente del Consiglio dei ministri (che è il "capo del governo" - termine francamente un po' fascistoide) sia, nei confronti dei ministri che compongono il Gabinetto, "un "primo sopra ineguali", come il premier inglese giacché è libero di scegliere e sostituire i ministri che gli sono subordinati; oppure sia un "primo tra ineguali" come il "cancelliere" (Kanzler) tedesco che è meno preminente ma è pur sempre un primus tra ineguali; oppure sia un "primo tra eguali" come è nel sistema parlamentare ordinario - e quindi anche in quello italiano attuale - (primus inter pares)." (Giovanni Sartori: "Ingegneria costituzionale comparata", op.cit., pp. 118/119) [vedi anche la relazione del prof. Fioravanti].
      Sono parlamentari, ma con tutte le varianti sopra dette, sicuramente le repubbliche di Grecia, Italia, Austria, Germania, Irlanda e tutte le monarchie presenti nella UE (che sono 7 su 15 stati).
     Abbiamo visto che la sola elezione diretta del Presidente della Repubblica non snatura il parlamentarismo. Nella bozza, al 4/11/1997, della Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali, era prevista anche per l'Italia l'elezione del Presidente della Repubblica a suffragio universale e diretto da parte di tutti i cittadini maggiorenni (cfr. art. 64, seconda bozza). Si prevedeva che fosse eletto per 6 anni, rieleggibile una sola volta, qualsiasi cittadino che avesse superato i 40 anni (presentato come candidato o da un gruppo parlamentare o da 500.000 elettori o da singoli parlamentari e europarlamentari o da consiglieri regionali, presidenti di province e sindaci), se otteneva la maggioranza assoluta dei voti validi o, se nessuno la otteneva al primo turno, il maggior numero di voti al ballottaggio tra i due più votati (cfr. art. 70, seconda bozza). Non si prevedeva però di attribuirgli maggiori poteri (in particolare non designava, né presiedeva, né dirigeva il governo), ma maggiore "responsabilità" in quanto si prevedeva che non dovessero più essere controfirmati dal Primo ministro o da un ministro alcuni suoi atti rilevanti, quali, ad es., la nomina del Primo ministro, lo scioglimento della Camera, la promulgazione e il rinvio delle leggi, le nomine di sua spettanza, etc. (cfr. art. 71, seconda bozza).
      Si discute se l'elezione diretta del solo presidente del consiglio da parte del popolo (l'unico caso è quello di Israele) possa cambiare sostanzialmente il parlamentarismo. Politologi e costituzionalisti in maggioranza pensano che non cambierebbe molto. Nella bozza della Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali, al 4/11/97, era previsto un meccanismo pressoché identico all'attuale, con la differenza che si esplicitava che il Presidente della Repubblica avrebbe dovuto nominare il Primo ministro "tenendo conto dei risultati delle elezioni della Camera dei deputati" (ex art. 66 seconda bozza). Erano state in campo, da parte di vari partiti o di loro singoli esponenti, altre proposte o verso il "premierato" o verso il "cancellierato" o verso l'elezione diretta del Primo ministro e della coalizione di governo (gruppo dei partiti che dichiarano in anticipo che daranno la fiducia al candidato in questione). Come si sa, la proposta di riforma istituzionale da parte della Bicamerale è naufragata in un nulla di fatto. Dal gennaio al maggio '98 la Camera dei deputati aveva approvato il Titolo I (Ordinamento federale della Repubblica) della seconda bozza (plc 3931A), e parte del Titolo II (Il Presidente della Repubblica). Ma proprio sui poteri del Capo dello Stato, se cioè si dovesse passare dalla forma parlamentare a quella semipresidenziale o presidenziale, si è consumato lo scontro definitivo fra maggioranza e opposizione (a parte l'altro grande nodo dei princìpi della giurisdizione e dell'ordinamento della magistratura).




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   PARTITI POLITICI


     " I partiti politici sono organizzazioni che hanno come fine la conquista e la gestione del potere politico. Essi costituiscono il principale canale di collegamento tra la società civile e le istituzioni statali. Essi infatti esprimono le idee e gli interessi di una parte della popolazione (da cui il nome "partito"), ne raccolgono le richieste, formulano su questa base i loro programmi che cercano di far prevalere all'interno delle istituzioni pubbliche. Da una parte essi agiscono come rappresentanti di settori della società civile, dall'altra essi determinano l'orientamento politico dello stato. Essi hanno quindi una doppia natura: sono organizzazioni private e volontarie, ma nello stesso tempo svolgono fondamentali funzioni pubbliche" (Luigi Bobbio et alii: "Diritto pubblico. Lo Stato, la Giustizia e l'Amministrazione" - Milano, Elemond, 1998 - p. 120. Tutto il capitolo 7 di questo manuale scolastico può essere consultato con profitto dagli studenti sui vari aspetti dei partiti politici).
      Nella nostra Costituzione essi sono previsti all'art. 49 (che può essere ritenuto un'applicazione dell'art. 18 - libertà di associazione), dal quale si evince che: a) la formazione dei partiti è libera (unica eccezione è rappresentata dalla XII disposizione transitoria che vieta la ricostituzione del disciolto partito fascista) e libera è l'adesione ad essi (con l'eccezione per i militari di carriera e i membri delle forze di pubblica sicurezza - ex art. 98 Cost.); b) deve esistere una pluralità di partiti diversi (l'art. 49 usa la parola al plurale e l'art. 48 sostiene che il diritto di voto è libero - come potrebbe esserlo se ci fosse un partito unico?); c) essi hanno la funzione di "determinare la politica nazionale" (ci si potrebbe dunque chiedere se fosse "degno" di ciò un movimento politico monotematico o settoriale o localistico); d) tale funzione devono svolgerla "con metodo democratico" (dunque non violentemente, non clandestinamente, accettando la dialettica maggioranza/minoranza, reclutando i dirigenti con regolari elezioni interne, facendo trasparente la loro contabilità, etc.).
      Loro compiti "pubblici", pur essendo associazioni private e prive di personalità giuridica, sono di: a) organizzare politicamente gli elettori, raccogliendo istanze, facendo proposte, raccogliendo adesioni; b) selezionare i candidati per le elezioni; c) organizzare l'attività degli eletti; d) tenere il collegamento tra eletti ed elettori.
      Attualmente in Italia i partiti politici si possono raggruppare in grandi aree ideologiche: 1) area liberale (centro e centro-destra), già rappresentata dal PRI e dal PLI, oggi da Forza Italia e altre formazioni minori, come i Radicali, i Democratici Liberali, Rinnovamento Italiano, l'UDR; 2) area socialista e comunista (centro-sinistra, sinistra, estrema sinistra), già rappresentata dal PSDI, dal PSI, dal PCI, oggi da Socialisti Democratici Italiani, Socialisti Italiani, Democratici di sinistra (già Partito Democratico della Sinistra), Partito della Rifondazione Comunista, Partito dei Comunisti Italiani e altre formazioni minori; 3) area cattolica (centro-sinistra, centro, centro-destra), già rappresentata dalla DC, oggi da Cristiano Sociali, Partito Popolare Italiano, Centro Cristiano Democratico, Cristiani Democratici Uniti e altre formazioni minori; 4) area conservatrice e, in parte, reazionaria (centro-destra, destra, estrema destra), già rappresentata dal MSI, oggi da Alleanza Nazionale e dal Movimento Fiamma Tricolore; 5) area ecologista (centro-sinistra, sinistra), rappresentata da varie liste Verdi di recente formazione; 6) area regionalista, rappresentata da partiti storici delle regioni mistilingue, vicini prima alla DC e poi al Partito Popolare, come la Südtiroler Volkspartei e l'Union Valdôtaine; nonché da una formazione recente (di centro, centro- destra) quale la Lega Nord (la quale però, più che autonomista o federalista, si dichiara ormai apertamente "secessionista") ed altre formazioni locali minori.

      Sterminata è la bibliografia sui partiti politici. Qualche indicazione è contenuta nella bibliografia agile e recente indicata alla voce "nostra Costituzione". Si suggeriscono inoltre almeno tre libriccini (piccoli ma importanti) recenti: 1) Norberto Bobbio: "Destra e sinistra. Ragioni e significati di una distinzione politica" - Roma, Donzelli, 1994 - pp. 102; 2) Domenico Settembrini: "Democrazia senza illusioni" - Roma/Bari, Laterza, 1994 - pp. 112; 3) Piero Ignazi: "I partiti italiani" - Bologna, il Mulino, 1997, pp. 144.

      Le fonti normative primarie tutte recenti e poco "regolamentative" sui partiti politici sono:

A) sulla limitazione alla libertà di iscrizione ad essi:

  1. L. 11/VII/1978 n. 382, per i militari di carriera;
  2. L. 1/IV/1981 n. 121, per le forze di pubblica sicurezza;
  3. il D.L. 3/V/1991 n. 141 che, in base all'art. 98 Cost., ribadendo il divieto di iscrizione ai partiti per i militari di carriera in servizio attivo e per gli appartenenti alle forze di polizia, introduceva lo stesso divieto per i magistrati e i diplomatici all'estero (ambasciatori e consoli). Ma tale decreto non fu convertito in legge (decadde per scadenza dei termini dopo due reiterazioni);
B) sul finanziamento pubblico e l'obbligo della pubblicazione del bilancio:
  1. L. 2/V/1974 n. 195 modificata da L. 18/XI/1981 n. 659 sul finanziamento pubblico, parzialmente abrogate da referendum popolare del 18/4/1993 e riproposte con alcuni cambiamenti con L. 2/I/1997 n. 2 con la quale è stato introdotto anche il contributo volontario ai partiti sotto forma di destinazione del quattro per mille della propria IRPeF da parte dei contribuenti;
  2. L. 8/VIII/1980 n. 422 integrata da L. 8/VIII/1985 n. 413 sul concorso dello stato alle spese elettorali sostenute dai partiti per le elezioni nazionali, regionali ed europee.

      Si vedano anche i siti Internet dei partiti politici rappresentati in Parlamento)




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"il quadro storico-giuridico e i principi ispiratori della Costituzione"                        


   "...PERICOLOSAMENTE AFFIDATA..."


     " [...] pericolosamente affidata [...] a soggetti che possono alterarne in profondo le caratteristiche, senza sostanzialmente risponderne nelle sedi proprie della democrazia .[...]" (Ugo De Siervo). Il riferimento è ai partiti politici i quali hanno finito per "occupare lo stato" e per prendere il "soppravvento sulle istituzioni", anche perché non sufficientemente "regolamentati". Ma, per un verso, usciti dall'esperienza del partito unico, i costituenti non volevano intenzionalmente regolarli troppo, e, per un altro, si dava loro una grande funzione pubblica: "[...] concorrere [...] a determinare la politica nazionale". Certo non si voleva, né si previde abbastanza, che i partiti diventassero la base vera, forse unica, del potere.
      Così, forse anche a causa della mancanza di alternanza al potere fra il 1948 e il 1992 (cambiamenti di maggioranza si sono avuti nel '94 e nel '96) - governi sempre a guida, o con la presenza dominante, della DC; permanenza nel PCI del non rifiuto esplicito del marxismo e della non condanna esplicita del sovietismo, con la conseguente conventio ad excludendum del PCI dal governo; permanenza nella Destra della non esplicita condanna definitiva del fascismo non solo come partito ma anche come movimento; referendum popolari che solo il 18/4/1993 abrogano molte disposizioni elettorali di tipo proporzionalistico e portano l'avvicinamento al sistema elettorale maggioritario, sia pure in parte -, forse cioè anche a causa del sistema che è stato chiamato di "democrazia bloccata" o di "democrazia ingessata", pian piano si è creato un meccanismo che ha snaturato la funzione dei partiti e che, attraverso il sistema che è stato chiamato di "democrazia consociativa", ha dato luogo ad una "spartizione" proporzionale dei centri di potere, anche non "istituzionale" purché pubblico, fra i maggiori partiti sia del governo che dell'opposizione, venendosi infine ad instaurare un vero e proprio regime dei partiti o "partitocrazia" [alcune di queste definizioni si debbono, tra gli altri, a Leopoldo Elia del quale si possono leggere con profitto alcuni scritti su questi punti].
      I partiti cioè, anche attraverso loro dirigenti "di lunga durata" (politici di professione), avrebbero sviluppato meccanismi di clientelismo, talora al limite del lecito e perfino con casi di corruzione e concussione, per "accaparrarsi" finanziamenti e voti, in base al "peso" dei quali avrebbero poi "occupato" lo stato e tutte le sue istituzioni, spartendosi anche nomine e incarichi ("lottizzazione") negli enti pubblici economici, sociali, culturali.
      Tutto questo ha fatto nascere uno scollamento tra i cittadini e le istituzioni ed una sfiducia radicale, non sempre del tutto giustificata, non solo nei partiti in quanto tali, ma anche nella politica in generale.
      Ora se questo atteggiamento, un po' qualunquistico, va corretto, se bisogna ricominciare a credere nell'alta funzione della politica come arte e tecnica della conduzione della cosa pubblica e come servizio e mediazione degli svariati legittimi interessi dei cittadini, è certo però che bisogna anche "correggere" le storture dei partiti (la loro insufficiente democraticità interna, una certa mediocrità di parte del loro personale e di quello che fanno emergere e collocano alla direzione di certi enti, un certo interesse "di bottega", la tendenza ad ingerirsi in affari e questioni che non li dovrebbero riguardare direttamente).
      Taluno infine ritiene che la degenerazione della politica, l'instabilità e l'inefficienza dei governi, siano strettamente collegate al sistema elettorale. E dunque c'è da più parti un profondo ripensamento sulle leggi elettorali le quali, peraltro, hanno subìto profondi cambiamenti. Fra tutte le fonti di modifica del sistema elettorale citiamo almeno le più recenti e più significative: 1) L. 25/III/1993 n. 81 (riforma elezioni Province e Comuni); 2) L. 4/VIII/1993 n. 276 (legge delega riforma elezioni Senato); 3) L. 4/VIII/1993 n. 277 (legge delega riforma elezioni Camera); 4) D.Lgs. 20/XII/1993 n. 533 (testo unico elezioni Senato); 5) D.Lgs. 20/XII/1993 n. 534 (riforma della L. 361/57 elezioni Camera); 6) L. 23/II/1995 n. 43 (riforma elezioni Regioni).
      Anche sui sistemi elettorali la bibliografia è amplissima. Oltre a rimandare a quella indicata alla voce "nostra Costituzione", qui basti citare, per un primissimo approccio da parte degli studenti, il cap. 12 del manuale scolastico di Gustavo Zagrebelsky et alii: "Diritto per i programmi sperimentali del triennio, vol. 3" - Firenze, Le Monnier, 1998. Ad un livello di maggiore approfondimento dal punto di vista politologico si veda almeno la parte I (I sistemi elettorali), capp. I/IV, del già citato Giovanni Sartori: "Ingegneria costituzionale comparata" - Bologna, Il Mulino, 1995.
      Sui partiti e le elezioni vedi anche, in questo ipertesto, la relazione "Costituzione e sistema politico italiano" del prof. Leonardo Morlino, nonché i capitoli specifici dei volumi di diritto pubblico indicati nella bibliografia alla voce "valori fondanti del patto costituzionale".